推进油气管道公平开放，最根本的是引入市场化手段——专访国家能源局西北监管局党组书记、局长黄少中

今年8月，国家能源局西北监管局发布了《陕宁青油气管网公平开放监管建议》，这是继去年11月西北能源监管局发布《陕西天然气管网设施公平开放情况》之后的又一重要报告，并引发业界广泛关注。

“推进油气管网的公平开放，必须探索多种路径、配套多种措施进行综合改革，” 接受专访时，国家能源局西北监管局党组书记、局长黄少中说，“最根本的是引入市场化手段，解决在计划经济下形成的多种问题。”

黄少中表示，从某种程度上看，油气改革比电力改革更复杂，因为涉及的体制改革任务更繁重。陕西上下游主体俱全，中央与地方企业兼备，矛盾和利益复杂、多样，他建议把陕西纳入油气体制改革综合试点。陕西地处西北的中心，市场主体丰富，为促进交易公平公开，黄少中还建议学习上海、重庆石油天然气交易中心的成功经验，在条件较为成熟的陕西建立西北石油天然气交易中心。

合同备案要扩大到城市燃气

记者：西北的油气设施公平开放工作，为何以天然气购销、代输合同备案为突破口，现在进展如何？

黄少中：2017年上半年我国天然气消费逆势上扬，增速超过15%。而现阶段陕西省天然气市场尚不完善，天然气市场秩序有待加强，天然气价格市场化还未形成。

为了规范天然气市场行为，提高天然气企业的合同履约率，建立公平、公正、有序的市场秩序，建立良好投资环境，加快管网公平开放，我们根据国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》和《关于印发<天然气购销合同（标准文本）>的通知》要求，开展了天然气购销、代输合同监管，要求有关天然气企业向我局备案天然气购销、代输合同。

截止目前，已经备案合同超过90份，通过合同监管，我们对合同内容中的气量交付、年合同量、合同价格、气款结算、质量和计量等进行了规范，确保合同公平、完整，对未签订购销合同和已签订合同但未履约的企业进行了约谈，要求其及时整改。

记者：合同信息属于企业较为核心的信息，推行天然气购销合同备案是否遇到较大障碍？天然气购销合同备案的意义在哪里？

黄少中：合同备案是根据国家能源局的要求开展的工作，也属于近期新开拓的工作。刚开始也是遇到了阻碍和困难，但经过反复沟通，目前已经取得一定的成效。西北地区的企业基本按照要求进行了天然气购销、输气合同的备案。当前备案选择的主要是上、中游企业，下游城市燃气企业数量比较多，当前还未涉及。接下来我们将总结经验，逐步扩大范围，进行精细化监管。

合同监管的意义是维护市场秩序，为信息公开、透明，为天然气市场化交易创造条件、积累经验。同时合同的及时签订与有效监管，也是冬季用气高峰期间正常稳定供应的基本保障。

陕西天然气冬季保供形势严竣

记者：作为天然气资源省，陕西省近年来却接连出现冬季供应紧缺，今冬明春情况如何？

黄少中：陕西省天然气资源丰富、管网发达，是我国西气东输、陕京线等主干油气管网的重要枢纽省份，由于承担着北京天然气的保障供应，省内天然气冬季供应形势紧张。2016年11月15日至2017年3月15日，陕西省天然气供应实际缺口超1.6亿方。据初步预测，由于天然气使用自然增长及“煤改气”等因素影响，陕西今冬明春采暖期天然气需求缺口将超6亿方，保供形势更加严竣。

记者：供暖期即将到来，面对陕西省天然气供应的紧张局面，监管部门计划启动哪些工作？

黄少中：陕西省天然气保障供应的主要职责在陕西省政府有关部门，西北能源监管局参与此项工作，并履行有关监管职责。天然气保障供应工作任重道远，结合历年供需形势，我们将持续密切关注并开展以下工作：一是加强油气管网公平开放监管，确保管网互联互通，多方引入天然气资源；二是加强规划落实监管，结合《陕西省石油天然气“十三五”规划》，督促在陕油气企业，加快储气调峰能力建设；三是针对冬季严峻的保供形势，提前研判预判，了解上中下游企业生产经营情况，配合提前做好应急预案和减限方案；四是按照“保民生、保公用、保重点”的保供原则提出具体保供要求，监督各有关企业严格按《陕西省天然气减限分配表》采取减限措施，保障陕西民生用气需求；五是做好民生用气监测预警，关注每日舆情动态，掌握采暖季居民生活用气、采暖用气供应情况、发现问题及时向国家能源局反映。

应敦促各级管网运营企业完成运销业务分离转移

记者：不同市场主体对于省内管道的公平开放需求不同，这给推动监管工作带来了什么挑战？

黄少中：的确，以陕西为例，陕西省天然气主体主要分为上游资源供应主体、中游管输主体和下游市场主体。理论上，单纯的各级主体对于管网开放均有需求，如上、下游主体分别希望获取更大的下游市场和降低天然气用气成本，即使是目前开放阻力最大的中游管输主体，也有放开管网增加更多管输收入的需求。

但实际上大部分中游管输主体的拥有者，既有上游资源供应主体，又有下游市场主体。以长输管网企业为例，其母公司既有天然气生产企业，又有天然气销售企业，还有下游城市燃气企业。一旦管网开放后，拥有的部分下游市场主体必将直接从海外购买大量LNG或管道气，通过管网设施代输直供，这会导致市场流失等系列问题；同样，省级管网企业的产业布局除管输外，也包括销售等其他业务，一方面希望管网开放提高自身管道利用效率，增加管输板块利润，另一方面又面临开放后销售端客户流失等问题；甚至是城市燃气企业，同样面临开放后会降低天然气购气成本，但同时会损失大量优质工业用户的矛盾，这都给管网公平开放监管工作带来极大挑战。

因此，我们建议，当前工作重点应为敦促各级管网设施运营企业完成运销业务分离转移，管网公司只承担管输业务，不得与直接销售或与控股的城市燃气企业进行关联交易，收入来源限定在管网设施利用和储气设施服务收费，通过改革使管网设施运营企业的利益诉求来源于管输业务本身，而不是其他方面或受制于母公司，才能有效促进第三方公平准入，即逐步实现服务拆分、账户拆分、功能拆分，推进管网运输业务独立核算，终端用户用气可以向跨省管网、省级管网、配气管网系统提出开放申请，管网运营企业要结合自身管网设施的剩余能力，向第三方公平开放，促进省内形成安全、可靠和高效的非歧视管网系统。

改革需要特定的机制设计使各方利益一致化

记者：在管道第三方开放过程中，涉及各方利益，监管者如何重塑各方关系，形成有效市场？

黄少中：油气管网公平开放是油气体制改革的重要组成部分，而任何一次改革都是一次利益的再分配，都面临既得利益者设置的障碍，改革能否成功，要看能否通过某一特定的机制设计，使不同利益诉求者可以达到相对统一的利益目标，使各方追求的利益一致化，管网公平开放监管也不例外。

在监管过程中，要确保管网的公平公开准入，一切有管输服务需求的企业都有接入管网的权利，防止管道经营者滥用自然垄断的优势地位限制第三方公平接入；要确保管输价格的合理性，维护管网用户和消费者的权益；要确保天然气上中下游企业的财务生存能力，能够获得合理收益，保障天然气稳定供应；还要促进市场公平竞争，督促管道运营企业和地区配气公司不断完善服务质量，降低企业运营成本，提高输配效率，从而降低天然气终端价格，增强天然气与其他能源竞争的优势。

记者：对于推动油气管道第三方开放，下一步有何计划？

黄少中：对于天然气管网公平开放，我们下一步还将开展以下五方面工作：

一是配合国家能源局修改《油气管网设施公平开放监管办法》，制定实施细则，待国家修订的《油气管网设施公平开放监管办法》发布之后， 西北区域将制定油气管网设施公平公开开放实施细则和规定。

二是依法对辖区内相关油气企业信息公开情况进行监管，督促企业建立健全工作体系和工作机制，完善相关规章制度，落实责任分工，丰富信息发布渠道，做好信息公开和定期更新工作。

三是常态化开展天然气购销合同签订及履行监管，定期监测购销、输送合同签订和履行情况，协调解决合同履约矛盾，规范市场秩序，确保行业健康发展。

四是积极开展油气产业发展和管网开放研究，对比分析陕西及经济发达省区在天然气产业改革发展中的差距，追赶超越，利用可借鉴的成功经验推动陕西油气发展和管网公平开放。

五是配合加快研究制定陕西省天然气利用政策，加快推进天然气利用，提高天然气在陕西省一次能源消费结构中的比重。

来源：南方能源观察

记者 黄燕华