生态环境部就全国碳排放权交易市场建设公开征求意见
发布时间：2020-11-09 查看次数：1188
关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）意见的通知
为贯彻落实党中央、国务院有关决策部署，推进全国碳排放权交易市场建设，我部组织起草了《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）和《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）。现就上述两个文件公开征求意见。各机关团体、企事业单位和个人均可提出意见和建议，有关意见请书面反馈我部（电子文档请同时发至联系人邮箱）。《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿）征求意见时间自2020年11月2日至2020年12月1日。《全国碳排放权登记交易结算管理办法（试行）》（征求意见稿）征求意见时间自2020年11月2日至2020年11月11日。电话：（010）65645639、65645642邮箱：climate_china@mee.gov.cn
第一条【目的依据】为推进生态文明建设，更好履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》，在应对气候变化和促进低碳发展中充分发挥市场机制作用，加强对温室气体排放的控制和管理，规范全国碳排放权交易及相关活动，制定本办法。第二条【适用范围】全国碳排放权交易及相关活动是指在全国碳排放权交易市场开展的排放配额等交易以及排放报告与核查、排放配额分配、排放配额清缴等活动，上述活动的监督管理，适用本办法。第三条【活动原则】全国碳排放权交易及相关活动必须坚持市场导向、政府服务、循序渐进、公平公开和诚实守信的原则。第四条【监管部门及职责】生态环境部负责全国碳排放权交易市场建设，制定全国碳排放权交易及相关活动政策与技术规范，并对全国碳排放权交易及相关活动进行管理、监督和指导。各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团生态环境部门（以下简称省级生态环境主管部门）负责组织开展本行政区域内全国碳排放权交易数据报送、核查、配额分配、清缴履约等相关活动，并进行管理、监督和指导。设区的市级生态环境主管部门（以下简称市级生态环境主管部门）负责配合省级生态环境主管部门落实相关具体工作。第五条【重点排放单位】重点排放单位为全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约 1 万吨标准煤）及以上的企业或者其他经济组织。符合条件的重点排放单位，应当通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式，向生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门主动报告纳入重点排放单位名录。省级生态环境主管部门将本行政区域内所有符合条件的重点排放单位报生态环境部汇总。第六条【试点碳市场对接】自本办法实施之日起，参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不重复参与相关省（市）碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动。相关细则由生态环境部另行制定并发布。第七条【配额分配方法制定】生态环境部综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整、大气污染物排放控制等因素，制定并公布重点排放单位排放配额分配方法。第八条【配额分配方式】排放配额分配初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。有偿分配收入实行收支两条线，纳入财政管理。第九条【预留配额】生态环境部可预留一定数量排放配额，用于市场调节、重大项目建设等。第十条【配额分配】省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法，向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额。重点排放单位对排放配额分配结果有异议的，可向省级生态环境主管部门提出申诉，省级生态环境主管部门应当及时予以处理。第十一条【配额调整】重点排放单位终止，或者因为分立、产能变化、工艺改变等原因使温室气体排放量发生重大变化的，省级生态环境主管部门应当根据实际情况，按照生态环境部公布的规定对其已获得的免费配额进行调整。第十二条【注册登记结算机构】生态环境部负责建立和管理全国碳排放权注册登记结算系统（以下简称注册登记结算系统）。注册登记结算系统管理机构（以下简称注册登记结算机构）受生态环境部委托负责组织实施和监督管理全国碳排放权登记、存放、结算等。第十三条【注册登记结算系统】注册登记结算系统用于记录全国碳排放权的持有、转移、清缴履约、注销等相关信息，实现全国碳排放权交易的结算及管理。全国碳排放权的持有以注册登记结算系统中记载的信息为准。第十四条【注册登记账户管理】注册登记结算系统分别为生态环境部和省级生态环境主管部门、重点排放单位、符合规定的机构和个人等设立具有不同功能的账户。各方开立账户后，在注册登记结算系统中进行排放配额管理的相关业务操作。第十五条【配额注销管理】出于公益等目的，重点排放单位、机构和个人等可通过注册登记结算系统自愿注销其所拥有的排放配额。第十六条【数据连接】注册登记结算系统应与环境信息管理平台实现连接，确保数据及时有效安全交互。第十七条【交易产品】全国碳排放权交易市场的交易产品为排放配额以及其他产品。第十八条【交易主体】重点排放单位以及符合规定的机构和个人是全国碳排放权交易市场的交易主体。第十九条【交易机构】生态环境部负责建立和管理全国碳排放权交易系统（以下简称交易系统）。交易系统管理机构（以下简称交易机构）受生态环境部委托负责组织开展全国碳排放权集中统一交易及监管，可设立服务机构和会员制服务交易市场活动。第二十条【交易方式】本办法规定的产品交易应当在交易系统内进行，可以采取公开竞价、协议等交易方式。第二十一条【交易清算交收】注册登记结算机构根据交易机构提交的成交结果，按照逐笔全额结算的原则为交易主体办理资金的清算交收和相应的全国碳排放权变更登记手续。第二十二条【系统对接】交易系统与注册登记结算系统应实现连接，确保实现系统间数据实时有效安全交互。第二十三条【市场调节】生态环境部负责建立全国碳排放权交易市场调节机制，维护市场稳定。第二十四条【监测计划编制与报送】重点排放单位应当按照生态环境部公布的相关技术规范要求编制温室气体排放监测计划（以下简称监测计划），优先开展化石燃料低位热值和含碳量实测，监测计划应通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式，报送生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门备案。第二十五条【监测计划实施与调整】重点排放单位应严格按照经备案的监测计划实施监测活动。监测计划发生重大变更的，应及时向生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门报告变更情况。第二十六条【排放报告编制与报送】重点排放单位应当根据生态环境部公布的企业温室气体排放核算与报告技术规范，以及经备案的监测计划，每年编制其上一年度的温室气体排放报告，并通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式，在每年3 月 31 日前报送生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。重点排放单位应当对排放报告的真实性、完整性、准确性负责。第二十七条【核查组织】省级生态环境主管部门应当根据生态环境部有关规定，以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位温室气体排放报告的核查工作。核查结果应通知重点排放单位，作为其配额清缴的依据，并报生态环境部。第二十八条【核查委托】省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。第二十九条【核查申诉】重点排放单位对核查结果有异议的，可向省级生态环境主管部门提出申诉，省级生态环境主管部门应当及时予以处理。第三十条【配额清缴】重点排放单位每年应当向生产经营场所所在地省级生态环境主管部门清缴不少于经核查的上年度温室气体排放量相对应的排放配额，履行上年度的排放配额清缴义务。第三十一条【抵消机制】重点排放单位可使用国家核证自愿减排量（CCER）或生态环境部另行公布的其他减排指标，抵消其不超过 5%的经核查排放量。1 单位 CCER 可抵消 1 吨二氧化碳当量的排放量。用于抵消的 CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目，在全国碳排放权交易市场重点排放单位组织边界范围外产生。第三十二条【市级主管部门职责】受省级生态环境主管部门委托，市级生态环境主管部门可负责监督本行政区域内重点排放单位制定实施监测计划、按要求编制并报送温室气体排放报告、接受排放报告核查、完成配额清缴等。第三十三条【上级监管】上级生态环境主管部门可以对下级生态环境主管部门监督管理全国碳排放权交易及相关活动的情况进行监督检查和指导，发现属于违反本办法规定情形的，上级生态环境主管部门可以依法依规处理。第三十四条【监管重点】省级和市级生态环境主管部门应当结合重点排放单位环境信用记录和核查结果，确定监管重点和检查频次。省级和市级生态环境主管部门进行监督检查时，应当重点监督检查重点排放单位排放监测、报告和排放配额清缴情况，排放配额清缴情况及时报生态环境部。重点排放单位应当接受监督检查。第三十五条【主管部门信息公开】生态环境部、省级和市级生态环境主管部门应当按职责及时主动公开全国碳排放权交易及相关活动管理信息，并接受社会监督。公开的信息包括但不限于：（一）纳入全国碳排放权交易市场的温室气体种类、行业、重点排放单位范围；（四）排放配额登记、交易和结算规则，包括交易产品以及机构和个人作为交易主体的规定等；第三十六条【对核查技术服务机构监督检查】核查技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性负责，并接受省级生态环境主管部门的监督检查。生态环境主管部门可对核查技术服务机构进行监督检查，监督检查的时间、内容、结果以及处罚决定记入环境信息管理平台并予以公布。第三十七条【风险管理与信息披露】注册登记结算机构和交易机构应当建立风险管理机制和信息披露制度，制定风险管理预案，及时公布登记、交易、结算等信息，披露可能影响市场重大变动的相关信息。第三十八条【信用监管】生态环境部和省级生态环境主管部门应当记录重点排放单位、技术服务机构、注册登记结算机构、交易机构、其他机构和人员参与全国碳排放权交易及相关活动的信用情况，将监督管理情况及处罚决定记入环境信息管理平台并予以公布。第三十九条【社会监督】鼓励社会公众、新闻媒体等对重点排放单位和其他交易主体的全国碳排放权交易及相关活动进行监督。重点排放单位和其他交易主体应当及时公开有关全国碳排放权交易及相关活动信息，自觉接受公众监督。第四十条【公众举报】公民、法人和其他组织发现重点排放单位和其他交易主体有违反本办法行为的，有权向生态环境主管部门举报。接受举报的生态环境主管部门应当依法处理，并按照有关规定对调查结果予以反馈，同时为举报人保密。第四十一条【主管部门责任追究】各级生态环境主管部门在全国碳排放权交易及相关活动监管中有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）实施重点排放单位排放核查和排放配额清缴时滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；第四十二条【不主动报告处理】符合重点排放单位条件但未主动报告纳入重点排放单位名录的，一经发现，由生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门及时纳入重点排放单位管理。第四十三条【未按规定报告处罚】重点排放单位虚报、瞒报、拒绝履行排放报告义务或者拒绝接受核查检查的，由生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门责令限期改正，并处以1 万元以上 3万元以下的罚款。逾期仍未改正的，由生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门测算其排放量，该排放量除了作为配额清缴的依据，还可由省级生态环境主管部门在对其下一年度排放配额分配时进行等量核减。第四十四条【未履约处罚】重点排放单位未按时履行配额清缴义务的，由生产经营场所所在地省级生态环境主管部门责令其履行排放配额清缴义务，并处以2 万元以上 3 万元以下的罚款；逾期仍不履行排放配额清缴义务的，对欠缴部分，由生产经营场所所在地省级生态环境主管部门在对其进行下一年度排放配额分配时等量核减。第四十五条【登记参与主体违规处置】重点排放单位、有关机构和个人违反本办法开展注册登记结算活动的，应当对其行为所产生的后果承担责任；注册登记结算机构应责令其改正，并采取下列措施：（七） 责令终止相关业务。给他人造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十六条【联合惩戒】对违反本办法第四十三条至第四十五条规定而被处罚的重点排放单位，省级生态环境主管部门应当向市场监管、税务、金融等管理部门通报有关情况，并予以公告。第四十七条【交易主体违规处置】重点排放单位、有关机构和个人违反本办法规定，应当对其行为所产生的后果承担责任，交易机构应责令其改正，并采取下列措施：（七） 责令停止会员资格或终止相关业务。给他人造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十八条【交易主体申诉】重点排放单位、有关机构和个人认为主管部门的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第四十九条【失信惩戒】对于严重违法失信的机构和人员，生态环境部建立“黑名单”，并依法予以曝光。第五十条【名词解释】本办法中下列用语的含义：温室气体：是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。碳排放：是指煤炭、石油、天然气等化石能源燃烧活动和工业生产过程以及土地利用、土地利用变化与林业等活动产生的温室气体排放，以及因使用外购的电力和热力等所导致的温室气体排放。碳排放权：是指依法取得的向大气排放温室气体的权利。排放配额：是政府分配给重点排放单位指定时期内的碳排放额度，是碳排放权的凭证和载体。1 单位配额相当于 1 吨二氧化碳当量。清缴：是重点排放单位每年应当向生产经营场所所在地省级生态环境主管部门提交不少于经核查的上年度碳排放量相对应的排放配额。国家核证自愿减排量：是指符合生态环境部发布的温室气体自愿减排相关管理规定，在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，简称CCER。第五十一条【颁布实施】本办法自公布之日起施行，2014 年 12月 10 日国家发展和改革委员会发布的《碳排放权交易管理暂行办法》同时废止。
碳排放权交易是利用市场机制控制温室气体排放的重大制度创新，党中央、国务院高度重视全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）建设。“十二五”和“十三五”国民经济和社会发展规划《纲要》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《生态文明体制改革总体方案》等均对全国碳市场建设作出明确安排。2011 年，我国在北京等 7 省市开展碳排放权交易试点，为全国碳市场建设探索经验。2014 年 12 月，原国家应对气候变化主管部门国家发展改革委印发了《碳排放权交易管理暂行办法》（发展改革委令第 17 号），规范全国碳市场建设工作。该办法发布以来，全国碳市场建设的基本路径、管理思路和管理方式等均发生了较大变化，各碳交易试点省市在地方立法方面也做了大量探索。2018 年 4 月，应对气候变化及减排职能由国家发展改革委调整至新组建的生态环境部，为碳市场建设与管理提供了新的条件。综合考虑，原有办法已不能适应新的形势变化，无法满足当前工作需要，有必要作出调整和完善。鉴此，我们在原有办法基础上起草了《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），拟以我部规章形式发布实施。2009 年 3 月，第十一届全国人大常委会第十次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”等。2016 年 3 月，第十二届全国人民代表大会第四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出“推动建设全国统一的碳排放交易市场”。同年10 月，国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》（国发〔2016〕61 号），明确提出“建设和运行全国碳排放权交易市场”“建立全国碳排放权交易制度”和“出台《碳排放权交易管理条例》及有关实施细则”等。2017 年 12 月，经国务院同意，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191 号）印发，明确了全国碳市场建设的基本原则、基本要素和基本框架等，明确将“开展碳市场管理制度建设”和“完善碳市场管理制度和支撑体系”作为全国碳市场建设的重要内容。2018 年 5 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制是提高环境治理水平的重要手段。2019 年 7 月，李克强总理主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议，要求加快建立碳排放权交易市场，构建节能减排的长效机制。（一）责任关口前移，强化企业责任。为适应生态环境管理体系，《管理办法》体现“企业自证”原则，将确保碳排放数据真实性和准确性的责任压实到企业，由重点排放单位对排放报告的真实性、完整性和准确性负责，生态环境主管部门对其监测计划和排放报告质量进行核查和监督检查。（二）创新了核查管理方式。根据中央“放管服”改革精神，为充分发挥生态环境系统监督管理体系、技术标准和队伍优势，在强化企业报送责任的基础上，加强了对监测计划的监督管理，同时规定以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位排放报告核查工作，省级生态环境主管部门在开展核查时既可以利用生态环境系统现有的队伍力量开展核查，也可以通过政府购买服务方式委托社会技术服务机构提供核查服务。后续我部还将通过制定出台专门的核查技术规范进一步加强核查工作管理。（三）明确了各级生态环境主管部门的责任。落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》有关“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制要求，生态环境部负责制定全国碳市场统一的制度、标准和技术规范，省级生态环境主管部门负责组织开展全国碳排放权交易数据报送、核查、配额分配、清缴履约等相关活动的监督和管理，市级生态环境主管部门负责配合落实相关具体工作。（四）以信息公开方式加强监管力度。对省级生态环境主管部门、重点排放单位及其他交易主体在信息公开方面的责任进行规定，加强对核查和监督检查情况以及企业排放报告、配额清缴等情况的信息公开力度，加强信用管理，提升《管理办法》实施的有效性和权威性。《管理办法》包括总则、配额管理、排放交易、核查和履约、监督管理、责任追究和附则，共分为七章五十一条。第一章为总则，包括目的依据、适用范围以及生态环境主管部门职责等 6 条。规定了适用范围、各级生态环境主管部门主要职责、重点排放单位定义等内容。第二章为排放配额管理，包括重点排放单位的产生、配额分配、调整，注册登记结算等 10 条。其中，碳排放配额分配方法和标准由生态环境部制定公布，省级生态环境主管部门负责向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额。生态环境部负责建立和管理全国碳排放权注册登记结算系统，碳排放权的持有以注册登记结算系统中记载的信息为准。第三章为排放交易，包括交易产品、交易主体、交易机构和交易方式等 7 条。主要规定交易产品为排放配额以及其他交易产品，交易主体为重点排放单位及符合规定的机构和个人，交易机构由生态环境部负责确定，交易方式采取公开竞价、协议等。为保障市场平稳有效运行，防范化解金融等方面风险，对市场调节做了原则性规定。第四章为排放核查与排放配额清缴，包括监测计划、排放报告、核查、配额清缴、抵消机制等 8 条。对重点排放单位提交监测计划和排放报告的程序进行了规定，并对排放报告核查、配额清缴，以及抵消机制等作出规定。第五章为监督管理，包括监管、信息公开、监督检查等 9 条。主要对各级生态环境主管部门的监管职责和监管重点、信息公开的主体和范围、信用监管、社会监督和公众举报等作出规定。第六章为责任追究，包括主管部门责任追究、不主动报告处理、未按规定报告处罚、未履约处罚、登记参与主体和交易主体违规处置、联合惩戒等9 条。主要明确了负有管理职责的主管部门、重点排放单位违规的情形和责任追究方式。根据《行政处罚法》等有关规定，充分利用生态环境系统监督执法力量，对重点排放单位不主动报告、虚报瞒报或者拒绝履行排放报告义务、拒不履行配额清缴义务等设置了不超过3 万元的罚款，同时规定对处罚结果进行信息公开和联合惩戒，进一步加大对违法违规行为的处罚力度。目前有关部门正在对《碳排放权交易管理暂行条例》进行立法审查。《管理办法》作为部门规章无法规定的事宜将由《碳排放权交易管理暂行条例》作出安排。《管理办法》基于现行法规，围绕全国碳市场建设和运行的基础制度保障需要，为以发电行业为突破口开展碳排放配额分配、碳排放报告与核查、注册登记和交易监督管理、履约等活动提供制度支撑，同时也为后续技术规范制定提供工作依据。《管理办法》拟先行以我部部令形式发布，试行一段时期后再作进一步修改完善。《管理办法》规定，按照我部信息化建设的“四统一、五集中”工作要求开展全国碳排放数据报送工作，依托“全国排污许可证管理信息平台”实现碳排放数据报送、监测计划备案、碳排放数据管理分析和数据核查监管等业务功能，并逐步实现与能源、统计、电网、民航等外部数据库的对接，抓取企业能耗、产品产量等基础数据并进行校验。目前，国际通行做法是依靠统计核算而非仪器监测方式确定温室气体排放量。本办法所指的监测计划是指重点排放单位将温室气体排放核算方法与报告指南要求转化为自身做法的技术性文件，不是对温室气体进行在线监测的相关计划。国际和国内试点经验表明，温室气体监测计划是保证数据准确度的重要基础，也是监测、核算工作和实施核查工作的依据。原《碳排放权交易管理暂行办法》规定，监测计划实施备案管理，鉴于监测计划制定后一般不发生变化，实践中备案管理方式较为有效，因此本《管理办法》继续对监测计划沿用备案管理的方式。抵消机制是碳排放权交易制度体系的重要组成部分。通过使用温室气体自愿减排项目产生的国家核证自愿减排量（CCER）或其它减排指标抵消碳排放量，可有效降低重点排放单位的履约成本，并促进可再生能源、林业碳汇、农村户用沼气等温室气体减排效果明显、生态环境效益突出的项目发展。碳排放权交易试点地区均允许使用一定比例符合条件的CCER 进行碳排放权抵消。考虑促进绿色低碳发展、生态保护补偿、碳中和等因素，在科学测算和总结试点经验的基础上，《管理办法》规定全国碳市场重点排放单位的抵消比例不超过其经核查碳排放量的5%，并规定了用于抵消的 CCER 来源。
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