天然气管道开放的国际经验及启示

管道业务是深化天然气行业改革的重点领域。近年来，国家陆续出台了多项与天然气管网设施建设、运营及监管有关的法规政策，对天然气管道改革进行了有益尝试。然而，国内机构和学者对管道改革的目标和路线图，以及管道公平准入、管道独立、政府监管之间的关系仍有较大争议。本文就国外管道改革的经验进行了梳理，以期对中国渐行渐近的天然气管道设施公平开放起到启示和借鉴的作用。

1   国外天然气管道改革的经验

1.1  管道开放分阶段实施

20世纪80年代至今，美国和欧盟先后实施了天然气管道监管政策的改革，建设了独立开放的天然气管输系统，强化了对天然气管网(自然垄断环节)的运营监管，实现了管网的互联互通及向第三方提供接入服务。究其过程，主要可分为三个阶段。

第一阶段，鼓励管道向第三方提供运输服务，加强政府的监管能力。这一阶段是推进管道第三方准入的准备期，政府并不强制规定管道提供非歧视服务，而是对提供准入的石油企业给予一定奖励，并允许天然气最终用户直接与生产者签订合同，在此过程中探讨和发现实施管道第三方准入的可行性及潜在问题。与此同时，政府不断强化监管能力，逐步构建起独立、统一、公正、高效的天然气产业监管框架，为下一步改革创造条件，打好基础。

第二阶段，强制实施管道第三方准入，完全解除天然气销售与管道运输的绑定关系。政府出台相关规定，强制要求天然气基础设施运营企业公平、公正地为所有用户提供管道运输、储气、汽化、液化和压缩等服务。

第三阶段，推进管道运输服务独立。将天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。

分析欧美国家经验可知，美国管道政策改革经历了20余年，欧盟也经历了10多年，可见改革需要时间逐步推进，不能一蹴而就。而且，欧美国家管道改革经历了从鼓励第三方准入到强制准入再到上中下游业务分拆的过程，同时不断加强和完善政府监管。这种循序渐近地推进改革的做法符合天然气产业运行的客观规律，值得我们学习和借鉴。

美国早期的天然气产业结构是生产商把天然气销售给管道运输公司，管道运输公司把天然气销售给地方输配公司，再经地方输配公司把天然气销售给最终用户。天然气的销售价格由联邦政府控制，经地方输配公司销售给最终用户的价格由地方政府机构控制。各级政府几乎控制着天然气工业的每个环节，不仅管理具有自然垄断性质的管道输送环节，还对天然气生产和批发供应等竞争环节实施管制。政府的严格管理使天然气公司承受很大压力，也使天然气价格和消费畸形发展。政府对天然气生产商的过度管制，导致20世纪70年代美国天然气缺乏。

为打破工业结构封闭式运作形成的垄断，促进天然气工业的协调发展，70年代后期开始对天然气工业监管政策进行调整，其中天然气管道管理政策经历了4次主要调整。1978年，天然气政策法案(NGPA)以分阶段实施的方法，放宽对天然气井口价格的管制，并鼓励管道提供公开准入运输服务。1985年，联邦能源管理委员会(FERC)发布第436号法令，鼓励州际管道公司把销售和运输职责分开，引入市场竞争机制，给予天然气最终用户和生产商更多的选择自由。1992年，联邦能源管理委员会实行第636号条例，强制要求州际管道公司将天然气销售与管道输送分离，建立一个独立企业来处理销售业务。该条例通过对管道销售与输送的分离，避免了州际管道公司在大批量天然气供应上的不正当竞争，并且引入一种输送合约转售程序，即允许托运商(管道输送的任何使用者)从其他拥有剩余管输能力的运输服务商那里购买管输能力。2000年，联邦能源管理委员会实行第637号条例，进一步解除了供气商和运输服务商的绑定关系。

欧洲是世界三大天然气消费区之一，在过去40年中，天然气在能源消费中所占的比例越来越大。同时，欧洲天然气行业运营模式和管理体制也在不断调整。欧盟各国天然气行业的管理体制和政策主要参照欧盟指令，依照欧盟指引来制定。在欧洲天然气行业近10年的发展历程中，欧盟发布了三个重要指导意见，推进天然气管道的市场化进程是其中的重要组成部分。

1998年，欧盟发布了“第一部天然气指导意见”，即加快欧盟内部天然气市场化进程的动员令。该指导意见要求，为了确保欧洲内部天然气市场的建立和有效运营，欧盟各国在输送、储存、配送领域必须承担维护市场公平竞争的义务，规定各成员国在指令生效后的两年内完成本国法律、法规的修订。在管道政策方面，提出无歧视开放20%的市场运输服务，并引入“解除绑定”概念，但不作强制要求。

2003年，欧盟发布“第二部天然气指导意见”。要求各成员国按照天然气内部统一市场的规定调整各自相关法令，2004年7月之前向欧洲各国非居民用户开放天然气市场；一体化企业完成管输与营销业务的法律拆分，2007年7月之前向所有用户全面开放天然气市场，最终实现消费者可以自由选择供气商的目标。在管道政策方面，强制规定“解除绑定”，提出家庭有自由选择天然气供应商的权利。

2009年，欧盟颁布《天然气通用市场规则》第三版(也称“第三部天然气指导意见”)，通过了欧盟能源行业改革方案。根据新的改革方案，大型电力和天然气企业须在以下三种改革方案中任选其一：1)实行所有权拆分，即要求企业出售输送网络，做到彻底的厂网分离；2)实行经营权拆分，即仍可以保留输气网络的所有权，但需设立一个独立的公司(独立系统运营商)负责输气网络的运营；3)实行管理权拆分，即仍可以拥有并经营输气网络，但输气网络的管理必须交给拥有独立的管理权和决策权的下属子公司(独立输气商)。改革方案还要求各国建立独立的监管机构，以确保大型能源企业实现有效的“产供分离”，使有关能源市场自由竞争的法则得到真正落实。

1.2  第三方准入是管道改革的核心

在天然气产业链中，上游生产和下游销售都属于非自然垄断部分，可以通过市场竞争提高效率，管道等基础设施具有自然垄断的性质，其高额的固定成本投入和相对低廉的运营和管理费用，决定了由单一企业提供管道服务更为有效，有利于降低整个社会的运行成本。管道的这种自然垄断特性使其并不面临市场竞争压力，在一定程度上还具有市场支配力。因此，我们认为要加强对管道的监管，避免这种垄断公司滥用其市场支配力，获取高额的垄断利润。

管道监管通常包括以下几种方式，即监管管输收费标准、实施第三方准入、管道独立。为防止垄断企业对管输服务收取超额垄断费用，政府有必要调查其实际运行成本和利润，从而确定合理的收费标准。然而，管道所有者有动机滥用其市场地位来抬高价格或限制天然气输送，这样一方面不利于上游和下游开展竞争，另一方面降低了管道利用率。为了防止管道所有者滥用市场支配权力，确保各方都能使用中游资产，除了需要发挥监管的作用，还需要确立第三方准入机制。

国际经验表明，第三方准入机制能够平衡中游管道所有者与上游生产者、下游消费者之间的经济利益，不仅有利于发挥基础设施的作用，还有利于吸引资本投入基础设施建设。英国的监管政策及其带来的收益就是很好的例证，在20世纪60年代中期到80年代北海油气田规模化开发期间，英国天然气的生产和运输一直由几家大公司主导。随着油气田产量下降，大企业已经难以获得满意的收益率，接收站和管道的容量出现冗余。同时，众多小型企业开始进入上游领域，开发小型油气田，并使用大企业的管道输送油气产品。此时，相对于小气田开发的成本和风险，管道等基础设施的使用费用相对较高，基础设施拥有者与气田开发者的商业纠纷不断。为有效解决这个问题，自20世纪90年代至21世纪初，英国能源管理部门(即现在的能源与气候变化部)建立了新的准入商讨程序、仲裁机制及监管措施，出台了一系列法律，减少了利益相关方的不确定因素。随着这些法律和监管框架的出台和完善，英国天然气市场得以持续发展，各利益相关方均从中获益：小企业可以进入更大的油气开发市场；基础设施的拥有者也可以从中获利，降低退役资产成本；政府增加了税收，社会扩大了就业。

1.3  管道独立是落实公平准入的必要手段

在实际情况下，即使政府制定了第三方准入机制，垄断企业仍然有办法偏袒自己的纵向一体化合作者，排挤第三方。例如，可用管输容量和价格缺乏透明度，强制为第三方提供技术研究和其他服务等。严格监管第三方准入，可以在一定程度上抑制不利于市场竞争的行为。有学者认为，通过管道独立来避免这种行为是一种更为有效的解决办法。管道独立就是要分离并抑制中游与上下游运营中滋生的反竞争动机，减少反竞争行为发生的可能性。管道独立并不是一个目标，而是保证第三方准入的有效办法。最终能否实现一个有效率、积极竞争的天然气市场，才是衡量改革是否成功的标准。

管道独立的过程极为重要，按照独立的不同程度，可以将独立分为五种形式：服务独立、财务独立、法律独立、结构性独立和所有权独立。按照前述的顺序，前一种独立是后一种独立的基础，后一种独立是前一种独立的延伸。1)服务独立：管道服务从天然气批发买卖中分拆出来，作为一种独立服务；2)财务独立：管道业务自负盈亏，建立单独的财务账户，财务独立往往伴随服务独立一同实施；3)法律独立：管道业务成为独立法律实体，但仍然保留在纵向一体化业务中，例如以全资附属子公司的形式存在；4)结构性独立：有严格的监管政策对管道业务运营进行监管，彻底铲除管道企业追求反竞争行为的动机；5)所有权独立：管道业务从纵向一体化业务中剥离，并被转移到具有独立所有权的实体中。可以看出，所有权独立是最为彻底的独立形式。

国外天然气管道独立的案例表明，如果政府的监管力度足够，就没有必要实施全面的所有权独立。例如，在欧洲，只有英国和荷兰实行了全面的所有权独立，法国和德国仅进行到结构性独立，2009年的《欧盟天然气指令》为其提供了强有力的监管措施，这两个国家并没有实施全面所有权独立。美国的经验也表明，只要严格规范天然气输送公司的运营，不需要进行所有权独立，也可以保证天然气市场的有效竞争。

2   对推动中国天然气管道改革的启示

2.1  明确管道改革的目标和路线图

美国和欧洲的经验表明，实现管道公平准入是管道改革的核心目标，改革过程则是分步推进的。当前，中国天然气管道输送处于自然垄断状态，加之政府监管的不到位，不利于上游开采企业或下游销售企业公平地获得天然气输送服务，已经限制整个天然气行业的平等竞争与繁荣发展。因此，应坚持把管道公平准入作为改革的重点方向和目标。考虑到当前中国所处的历史阶段及市场化进程，在政府监管体系尚未有效建立、市场制度有待完善的背景下，如何确保改革目标的实现，需要制定切实可行的分阶段实施路线图。

2.2  加快完善监管体系

国际经验表明，无论是推行管道第三方准入，还是实施管道结构性独立或所有权独立，有力的监管政策体系都是天然气管道改革的必要保障。而且，从鼓励第三方准入到强制第三方准入，美欧均经历了10年以上的时间，以充实监管队伍和完善监管政策，为下一步改革提供有力支撑。当前，中国天然气行业监管力量明显不足，监管政策的可操作性较差，对管输、储气等基础设施运营与成本的监管措施不明确，难以肩负维护油气市场秩序、推进产业的市场竞争、解决市场争端等职能。因此，有必要加快完善天然气行业监管体系，充实监管队伍，制定监管政策，并有效实施。

2.3  推进管道独立，以落实第三方准入政策

管道第三方准入和管道独立都是天然气行业监管的重要方式，最终目的都是促进上下游业务的竞争，提高行业整体效率。其中，行之有效的第三方准入政策和监管框架是管道监管政策的核心，管道独立则是确保第三方准入政策充分落实的手段。考虑到当前中国天然气行业的发展现状，管道输送仍处于国有石油公司的自然垄断状态，政府监管缺位现象较为明显，因此，稳妥推进管道独立将更有利于实现管道改革的目标。

来源：中国石油·百科