投石问路——天然气管输定价新办法

2016年8月16日，国家发改委发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下简称《试行办法》）并向社会公开征求意见。此举将改变我国长期以来缺乏明晰完善的天然气管输定价、监审与校核机制的局面，同时也沿着监管层既定的“管住中间，放开两头”天然气产业改革路线迈出了实质性的一步。

《试行办法》与当前我国的天然气管输定价办法有何差别？在新定价系统下，管输费是降是增？《试行办法》能否推动“第三方准入”的实施？可否激励管道企业降低成本？是否会调动管道投资积极性？思亚将梳理并解读《试行办法》，回答上述问题。

新老办法有何不同？

我国现行的管输价格主要根据“一线一价”的原则，基于原国家计委和建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》，按照项目经济评价方法在保证项目相应基准收益率（推荐12%）的基础上反算管输价格。由于缺乏统一的管输价格标准与规范，实际定价中，各长输管线的基准收益率差别较大，如西气东输一线按12%定价，陕京线按10%定价，而川气东送、榆济线等则按8%定价。

国家发改委新出台的《试行办法》与现行管输价格管理方式相比，有以下区别：

《试行办法》旨在规范管输费率、促进降本增效、鼓励管道投资、推动第三方准入

1.  整体管输费将有所降低

《试行办法》采用价格上限定价法，根据管道输气服务的定价成本加上以8%准许回报率计算的准许收益以及税费，以三年为监管周期对管输费收入设定上限。

定价成本的核定是确定管输价格的关键。与现行项目成本收益法相比，新办法的各项定价成本要素有以下区别：

注：中石油参照《中石油经济评价方法与参数2013版》，中石化参照《中石化经济评价方法与参数2011版》。

2.  “价格上限法”有效激励管道企业降低运营成本

在“价格上限法”的框架内，监管机构按监管周期上一年度的成本核定管输价格，不限制管道公司实际利润水平，有效激励管道公司降本增效，提高实际利润率。此外，三年的监管周期一定程度上缓解了我国监管资源不足的压力。

针对“价格上限法”产生的棘轮效应，即管道公司可能会在临近新一轮监管周期时为提高下期费率而推高成本，《试行办法》提出“剔除不合理因素并适当参考近三年变化核定”的办法，有效预防了上述问题的发生。

3.  较高收益率有利于调动管道投资积极性

如前所述，《试行办法》为降低管输成本、刺激下游消费，较现行办法的准许收益率有所降低，且75%的负荷率对于新建管道实际负荷率偏高。在收益率下降的情况下，何以调动管道企业的投资积极性？思亚认为综合考虑当前市场条件与其他国家回报率现状，《试行办法》的收益率在以下三方面有利于调动管道投资积极性：

准许收益率高于发达国家水平。税后8%的全投资收益率相当于税前全投资收益率10.7%左右，远高于法国2016年准许收益率（税前全投资收益率5%）和英国当前监管周期准许收益率（税前资本金投资率6.7%且自有资本金比例35%）的水平。

高杠杆和低利率改善投资回报。国家对管道项目的资本金比例要求已由1996年的40%降至2009年的25%，并于2015年进一步下降至20%，财务杠杆的提高加上近年来贷款利率的进一步下降将有效改善项目实际资本金收益，对冲准许收益率下调的影响。

注：

*贷款利率为央行当期基准利率下浮10%。

** 由于管道企业各条管道自有资本金比例不一，故假定自有资本金比例在20-30%之间。

充分兼顾新投资经济属性和下游价格承受能力。《试行办法》对新成立企业或新运营管道制定管道运输试行价格原则上按照可行性研究报告的成本参数，以及准许投资收益率8%、经营期30年确定。实际管道投产初期属于市场开发阶段，负荷率难以达到75%，造成项目初期收益低甚至亏损的可能，但《试行办法》中制定的补偿机制将保障项目在后期弥补前期未达到的准许收益，保障资产全周期收益率不少于8%，同时兼顾管道建成初期的下游价格承受能力。

4.  新管输费体系将为推动“第三方准入”提供必要条件和激励机制

《试行办法》明确了管输价格体系及管输管理机制，为管输业务的独立财务核算、输气与售气等其他业务的分离，及推动第三方公开准入提供了必要条件:

统一费率及“入口出口”计费规则，便于形成标准化的管输合同。例如，沁水盆地的独立煤层气企业一直期望自己的份额气可以通过周边的长输管道实现三方准入、在上游产品分成合同允许的框架内独立销售，而不是在交气口按弱势的谈判价统一销售给长输管道公司；尽管三方准入自2014年就存在明确的政策支持，但长输管道公司一直以特定入口出口的长输管输费率需要国家额外审核为由太过繁琐为由加以拒绝。新办法的出台使得审批繁琐的理由不复存在，有效推动类似案例的第三方准入。

按至少75%的管道负荷率确定管道运价率，使负荷率不足75%的管道公司面临较低的运价率，或将促使这部分公司为提高管道负荷率而向更多第三方提供管输服务。

值得注意的是，《试行办法》提到的财务独立与法律独立的独立程度较低，如需彻底隔绝运输与销售的交叉补贴或利益捆绑，需要更为详细的人员和信息隔离措施以及严格的监管。

《试行办法》的不足和对下一步管输费改革的展望

1.  监管能力不足，可考虑第三方机构协助监管

管输成本的核定需要强有力的监管，囿于当前我国薄弱的监管力量，《试行办法》推行的监管主要以企业自查和公众监督为主，缺乏有效监管的执行力度。参考国外经验，未来政府有可能考虑增加第三方独立机构协助成本与价格监审。

2.  为提高管道利用效率采取“两部制”回收

《试行办法》依然采取一部制的费率回收结构，该方法未体现天然气市场上不同管输用户的差异性，对均衡供气用户和可中断用户有失公平，难以协调用户对调峰和管容交易的需求。为最大限度优化管网的利用效率，未来政府可能考虑“两部制”回收，将管输费分为容量费和使用费两部分，以便对不同性质的需求区别收费。

3.  价格监管未涵盖省管网

《试行办法》针对的天然气管道主要指跨省长输管道。对于与长输管道同为输气管网的省管网，仅要求“省级价格主管部门参照本办法对本省（自治区、直辖市）内短途管道运输价格进行管理，或参照本办法，结合本省（自治区、直辖市）实际情况，制定本省（自治区、直辖市）短途管道运输价格管理办法。”事实上，省管网垄断是阻碍价格传导和市场发展的一个重要因素，缺乏省管网的开放，长输管道的市场化将功亏一篑。因此，也期待各省管网的管输价格机制早日出台。

4.  配合门站价改革推出热值定价

如未来实现第三方准入，多种气源在管道中的混运将导致用户因以“标准立法米”的计量单位产生热值损益，影响交易公平。鉴于当前我国天然气表计完全具备能量计量的条件，下一步政府可能结合管道门站价单位改革，采用能量计量和计价。

“坚冰消融”从来需要时日，美国、英国、欧盟等国家与地区的天然气市场改革都历时数年，针对层出不穷的变化和挑战走过一个漫长的不断调整和完善的过程。《试行办法》或将在相关方参与讨论中有所微调，并在日后的执行中根据执行效果不断完善，思亚也将密切关注并为客户解读。

来源：思亚能源 SIA能源