吉林用PPP模式探索地下管廊建设长效机制

“一场暴雨，城市变成大海”，今年汛期，城市局部内涝的问题仍然在全国不少城市延续。大雨内涝、管线破裂、路面塌陷等事故拷问城市安全。城市建设中的短板——地下综合管廊因而备受关注。

地下综合管廊是指建于城市地下用于容纳两类以上城市工程管线的构筑物及附属设施，集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气 等市政管线的公共隧道，是保障城市运行的重要基础设施。

“‘面子’是城市的风貌，而‘里子’则是城市的良心，只有筑牢‘里子’才能撑起‘面子’，这是城市建设的百年大计。”早在2014年5月，李克强总理在内蒙古考察时就曾指出，我们的城市外表亮丽光鲜，但地下基础设施历史欠账过多。

2015年，国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），对全面推动城市地下综合管廊建设提出目标和要求。

同年4月，吉林省政府与住房和城乡建设部（下称“住建部”）、国家开发银行共同达成将吉林省作为全国首个地下综合管廊建设试点省的意见，并于7月正式签署了《全国综合管廊建设试点省合作框架协议》（下称“《合作协议》”）。 吉林省在“全力推进”城市地下综合管廊建设方面成为举全省之力推进的典型。

回应总理关切，吉林省做了哪些尝试？

举全省之力干地下管廊建设

省里开5次专题会统一思想

2015年4月9日，李克强总理在吉林省委书记巴音朝鲁、省长蒋超良陪同下就经济形势和民生状况进行专题调研。

“各地领导干部要时刻牢记人民群众的愿望，主动作为、真抓实干，担负起本地区的发展重任，尽最大努力，让人民尽早过上好日子！”总理说。

随着总理调研结束，4月23日，北方片区棚户区改造工作座谈会在吉林召开。住建部部长陈政高透露，“住建部将会大力支持吉林发展，加强与吉林的联系沟通，促进吉林城乡建设全面协调可持续发展。”

在这次会议之后，吉林省委省政府下了决心，以全省之力干管廊。

吉林省委书记巴音朝鲁强调：要更加注重集约高效、地上地下统筹，加强城市基础设施建设，推动城市绿色发展，提升功能，补齐短板。

“突出抓好地下基础设施建设，实现内涵式发展，以城市地下综合管廊工程为重点全力推进，不断提升城市安全水平和发展质量。”吉林省长蒋超良指出。

吉林省住建厅副厅长袁忠凯告诉《中国经济周刊》，《合作协议》签订一年多来，吉林省将城市地下综合管廊建设作为“一号工程”来实施，明确了“政府推动、企业为主、市场运作、社会参与”的工作思路，形成了一套较完整的城市综合管廊投融资模式、建设运营模式、评价管理模式。

“刚开始确实不理解，推的过程挺困难的。” 吉林省住建厅城建处副处长韩东男对《中国经济周刊》坦言，目前城市地下综合管廊建设在全国方兴未艾，仍处于启动试点阶段。其他省份均选择某城市作为试点先行先试，而吉林省则举全省之力探索新生事物，“部分地方政府对于管廊建设的理解不是那么深，有一种被动的状态。”

“就统一思想这个事儿，省里开了好多次会。”韩东男直言，“今年以来，姜有为副省长就召开了5次专题会议，统一各地对管廊建设、对PPP模式的认识。”

“必须要从根本上认识城市地下综合管廊建设的必要性。”吉林省住建厅厅长孙众志对《中国经济周刊》表示，当前，我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设相对滞后。地下综合管廊建设，有利于落实新的发展理念，推进供给侧结构改革，同时解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，又能拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

“保证社会资本可持续回报，也是政府部门推进PPP追求的”

根据这份《合作协议》，吉林省要在2015—2020年，完成1000公里左右城市综合管廊建设，投资1000亿元。

按照这样的标准，综合管廊每公里造价匡算为1亿元。

而与财政部确定的地下综合管廊试点城市不同，吉林省的管廊建设要在没有中央财政的支持下，采取政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等形式，积极吸引社会资本和境外资本参与管廊建设。

项目资本金不足问题，是管廊建设的瓶颈。为解决这一问题，吉林省财政厅制定出台了《吉林省城市地下综合管廊建设项目资本金筹措意见》，明确管廊建设项目资本金占总投资20%，其中，由省级负责筹措落实15%。目前，吉林省省级财政以股权投资形式共计投入资本金37.2亿元。

“地下综合管廊投入巨大，商业模式很重要。PPP就是政府和社会资本合作，让社会资本进来，没有收益他来干什么？如何平衡各方利益，保证社会资本合理的、可持续的回报，也是政府部门推进PPP所追求的。” 吉林省住建厅城建处处长甘茂东对《中国经济周刊》表示，“要按照标准规范双方责任和义务，否则最后可能演变成财政收拾烂摊子。”

“PPP模式更重要的是解决政府对建设、管理、运营不专业的问题，实现专业的人干专业的事。”孙众志对《中国经济周刊》记者指出，“地下综合管廊是百年工程，后期的运营、维护管理，采用PPP模式可以解决长效机制的问题。”

眼下，吉林省各城市政府对综合管廊建设十分积极，均成立了专门的领导机构。全省37个城市编制了综合管廊建设规划，工程设计、招投标和社会资本谈判等各项工作同步推进。2016年以来，住建厅共组织召开了两次全省管廊调度会，一次管廊建设现场会，将年度工程建设计划全部落到市县，将详细工程指标落实到具体路段。

“管廊建设和PPP都是新事物，我们也是边干边学，” 韩东男表示，“专业人才是稀缺的，遇到难题，不知道怎么办，只能给住建部打电话，请财政厅给财政部打电话，学建设，学金融。”

吉林省住建厅提供的数据显示，从2015年至今，全省累计形成廊体48.86公里，消耗钢筋10512.6吨、混凝土619765.8立方米，完成投资50.26亿元。

目前，四平市、松原市、白山市和长春市已经完成SPV公司（特殊目的公司 ）组建，7月11日， 167.43亿元贷款得到国家开发银行正式授信；白山市完成SPV公司注册，公司营业执照已发放，社会资本方首批注册资本金投入使用；通化市于7月12日正式开标，待公示期满后即签订特许经营合同。

案例解析Ⅰ

“央地共建”的四平模式：小步快走，产生示范效应

2016年4月下旬，四平市地下综合管廊建设项目经过财政部和住房城乡建设部组织的竞争性评审，在全国20多个竞争城市中脱颖而出，以第三名的综合成绩成为吉林省唯一一个全国地下综合管廊试点城市。截至目前，已开工18.93公里，完成成品管廊9.034公里。

不过，成为城市地下管廊建设“先行者”并不轻松。

2015年7月，四平市在吉林省率先启动了地下综合管廊建设。回首从启动地下综合管廊建设一年来的日日夜夜，四平市副市长王宇仍然记忆犹新。他告诉《中国经济周刊》记者，四平市是举全市之力推进管廊建设，所付出的辛苦和努力历历在目。

“与国内同类规模城市比，四平是农业大市，财政小市，经济实力排名靠后，城市基础设施薄弱。如何在经济条件落后的情况下，尽快提升城市品质，改善市民生活环境，成为摆在我们面前的紧迫课题。”王宇坦言。

在成为试点城市之前，启动资金短缺是四平在建设中遇到的首要难题。

王宇对《中国经济周刊》记者介绍，为解决这个问题，四平采取了小步快走的办法，先规划小规模的管廊小环线，快设计、快开工，让一般企业都有资金能力承接，先与一些投资人形成初步合作，产生示范效应。

“将管廊建设结合海绵城市、雨水收集及地下空间利用等统一考虑，使潜在的投资人产生心理预期。未来预期乐观，有实力的投资人乐于接受条件，为组建PPP模式公司奠定基础。”王宇直言。

2015年9月，四平市管廊项目进入财政部第二批PPP示范项目目录，确定采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴”模式运作。引入的社会资本与四平市政府投资平台公司成立管廊公司，注册资金为项目投资总额的20%，其中城投公司持股20%，社会资本方占股80%。由管廊公司负责运营，对运营成本设定了调整公式，运营期内，SPV公司通过入廊费、运营管理费以及政府可行性缺口补贴，为项目公司的社会方股东获取合理回报。

今年3月29日，中交第四公路工程局有限公司、中国铁路通信信号股份有限公司、中国三冶集团有限公司、中国二十二冶集团有限公司、中国铁建大桥工程局集团有限公司组成联合体，与四平市城投公司组建成了SPV公司，管廊公司负责项目建设、运营、管理工作。

“管廊建设是一把手工程，需要协调市政、土地、规划、环保、财政、发改等不同部门，没有政府一把手的重视很难做到。”王宇介绍。

为建立高效运转的协调机制，四平市成立了由市长王振才任组长，5位副市长和1位省政府参事任副组长， 29个相关的市直部门、管线单位参与的管廊建设领导小组，负责管廊项目的统筹推进和督促落实。

在已经建成的地下综合管廊廊体内，给水、排水、热力、燃气等管线从上至下依次排列。“市政管线都会按照这样的顺序集中放在这里，各类管线有了家，道路就不用再天天挖了。”王宇说。

据介绍，综合管廊整体建成后，将对所有管线实行统一管理，智能监控，在监控中心就能随时了解每一处的运行状况。管廊设置的专门的通风口、检修口，可以实现管廊的安全运行和便利维修。

“目前已经出现了央企之间比着干的局面，相互比进度。”王宇对《中国经济周刊》记者表示。

案例解析Ⅱ

“规范高效”的公主岭模式：发挥杠杆作用，撬动社会资本

在记者的调研采访中，公主岭项目被广泛认为是“推进特别快”。在不到半年的时间里，经过招投标和多方谈判，公主岭城市地下综合管廊项目正式开工。

在该项目中，由中国中铁、中财基金与公主岭市政府出资代表共同成立项目公司，承担公主岭市地下综合管廊建设项目的投资、设计、建设、运营及维护。

据介绍，该项目建设的综合管廊总长度为20740米，投资估算总金额为25.3亿元。动员会之前，公主岭市政府、中国中铁、中财基金三方就该项目正式签署了合同。项目合作期为N+25年，N为建设期，运营期为25年。合作期满后，中国中铁将本项目无偿、完好移交给公主岭市政府指定机构。

不过，即便是被认为“推进很快”的公主岭项目，仅专项规划就修改了20余稿，招投标过程更是历经了70余轮谈判。

负责具体安排操作的公主岭市财建投资公司总经理王雁夫向《中国经济周刊》记者介绍，公主岭项目严格按照PPP项目的5个阶段19个流程一步步规范操作，“从项目识别、项目准备、项目采购到项目执行包括项目移交，一个好的项目落地，通过物有所值评价及财政承受能力论证，非常关键。”

“建设地下管廊是城市的需求，是能够彻底解决马路‘拉链’、城市‘蜘蛛网’等城市病的工程，而公主岭的财力不足以修建这样的百年工程。” 公主岭市副市长高立君对《中国经济周刊》记者直言，事实上，早在5年前公主岭已经规划了贯通新老城区、长度达7.19公里的岭南大街，但由于财政资金限制一直未能开建。

“恰逢国家管廊建设和PPP政策给公主岭城市建设带来了契机，公主岭才能借力社会资本进行城市建设。”高立君表示，“借力PPP模式，公主岭的经济建设得以推进。在现有财力的情况下，我们今年实行了150多亿的项目，用较少的财政资金撬动社会资本，发挥了杠杆作用。”

“我理解PPP模式是与政府性债务管理相连，是财政预算体制的改革。”王雁夫说，“是政府投资模式的顶层设计。”

“在这个大背景下，领导干部必须解放思想，更新理念，调整看待PPP的视角。”高立君补充道。

不过，高立君表示，在管廊项目实施的过程中，仍存在一定的问题，管廊规划中入廊管线包括供水、供热、电力、通讯等多个部门，按国家指导意见入廊单位需付费入廊，政府方通过制定强制入廊政策、入廊收费标准来收取费用。但目前国家及地方并没有出台相应的法律法规，因此相关部门在协调各单位积极入廊、收取入廊费用时面临困难。

王雁夫直言，“如果能够解决相关法律保障问题，就能成为保障契约公平，维护多方权益的抓手。”

破局后的难题：

未来上万亿资产产权如何明晰

作为城市的“地下动脉”，地下综合管廊建设正在各地加速推进，但缺资金、推进慢、入廊难成建设难题。

事实上，早在今年两会期间，全国人大代表、四平市政协副主席、民建四平市委主委王玉芝提交了城市地下综合管廊建设的建议。这成为十二届全国人大四次会议代表建议8609件中，20项重点督办建议之一。

王玉芝表示，由于地下综合管廊建设在我国尚属新兴事物，相关政策和法规还不够完善，地下管廊建设也存在融资难、收费难、入廊难等问题，因此她建议，国家应加大对经济欠发达省份的资金补贴，出台一些财政税收优惠政策，以实际考核结果鼓励多干多补。

针对入廊单位收费标准问题。今年2月，吉林省住建厅同省物价局联合印发了《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的实施意见》，明确了管廊有偿使用的目标、原则、价格机制、费用构成和保障措施。目前已经将城市地下综合管廊有偿使用费增补进《吉林省定价目录》。

7月13日，住建部组织召开了城市地下综合管廊重点督办建议答复工作座谈会。王玉芝代表对该项建议的答复表示满意，同时提出地下综合管廊相关规划设计资料应为涉密信息，要加强城市地下综合管廊信息保密和公共安全标准的研究。

“随着地下综合管廊工程在全国范围内推进，未来将形成上万亿的资产，产权将成为影响后期运营管理的核心问题。”王玉芝表示，建议国土资源部要加强顶层设计，出台具体的制度、实施细则或指导意见等，指导地方将城市地下综合管廊产权登记制度落实到位。

此外，由于我国七大类近30种市政管线归口多个部门管理的现状，也不利于地下综合管廊建设后的统筹管理和监督。许多城市甚至没有一份完整的地下管线“家底图”，难免出现管线“打架”、道路反复开挖问题。

“蒋超良省长要求我们，要结合管廊和轨道交通建设，加快启动全省城市地下空间的规划编制工作。”孙众志对《中国经济周刊》表示，“城市地下空间的开发利用是一个综合性的、长期的、有序的过程。管廊只是其中的一部分，千万不能为修管廊而修管廊。城市建设一定要有一个系统的概念，围绕这个系统，有地表空间，也有地下空间。因此必须规范城市地下空间建设和管理工作，确保城市地下空间合理有序开发利用。”

这一方面，吉林省再次走在了前面。据孙众志介绍，为进一步规范城市地下空间建设和管理工作，确保城市地下空间合理有序开发利用。吉林省住建厅已经启动了城市地下空间开发利用规划的先期工作，决定利用3年左右时间，彻底解决工程无序、管理混乱、各自为政等城市地下空间开发利用的乱象，预计将于今年10月出台《吉林省城市地下空间开发利用规划编制工作的指导意见》。

来源：（本文刊发于《中国经济周刊》2016年第33期）

记者 谢玮 魏华丨吉林报道