天然气加气站建设用地的法律思考

伴随着全国性天然气“气化”战略的逐步推开，各地的天然气加气站建设也如火如荼，那么在天然气加气站建设中涉及的土地问题也日益凸显。

一、天然气加气站建设用地的有关规定 

我国现行法律法规主要从两个方面对土地的使用进行规范和调整。首先是从土地使用权的角度进行区分；其次，从土地用途的角度予以规范。

（一）天然气加气站用地性质为国有土地 

依照我国《土地管理法》的规定，我国土地所有权分为国家所有和农民集体所有。根据《土地管理法》第43条的规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这里所指的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。《城市房地产管理法》第9条规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。”因此，申请建设天然气加气站所涉土地必须是国有土地。

目前，在我国取得国有土地使用权的方式分别为出让、转让和划拨。出让，指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金（《土地管理法》第55条）。转让，即指获得土地使用权的土地使用者，通过买卖、赠与或其它合法方式将土地使用权再转移的行为。这里需要特别注意的是国有划拨土地使用权转让时须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核，报有批准权的省人民政府批准，并补交地价款。

划拨，则指经县级以上政府依法批准，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后，将该土地交由其使用，或者将其土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

（二）天然气加气站土地用途为建设用地

土地用途指土地权利人依照规定对其权利范围内的土地的利用方式和功能。依照我国《土地管理法》第4条之规定：土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。遗憾的是《土地管理法》并未就天然气加气站属于何种建设用地给予明确说明，但根据2012年1月1日起颁行实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011）的规定可以得出：加油、加气站用地属于建设用地中的商业服务业设施用地。

此外，关于此种建设用地的使用年限，现行法规对此也予以明确规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定“商业、旅游、娱乐用地的土地使用权出让最高年限为40年。”

由此可见，天然气加气站建设用地必须为国有土地，同时其土地用途为建设用地中的商业服务业设施用地，最高使用年限为40年。

二、建设天然气加气站用地的取得方式

目前，天然气加气站建设所需土地的取得方式主要有三种。一是出让取得；二是租赁取得；三是合作建站。

（一）出让取得土地

出让取得土地的方式主要有：协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让。

协议出让是土地使用权的出让者与受让者就某块地皮的使用条件和批租价格，进行一对一谈制，达成协议，签订出让合同的一种出让方式；招标出让土地使用权是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为；拍卖出让土地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为；挂牌出让土地使用权是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竟买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

（二）租赁取得土地

在实际中，由于规划等原因造成天然气加气站建设土地十分稀缺。天然气加气站的建设更多采用了租赁土地的方式，其中包含租赁国有出让土地、租赁划拨土地和租赁集体土地的情况。

（三）合作建站

这种方式是天然气企业与土地使用权人签订合作建站协议，约定双方合作建设加气站，土地使用权人以土地作为合作资本，不参与管理，只参与分红，分红的数量是以所卖气量为基数，进行提成。

三、天然气加气站建设用地存在的法律问题

基于对以上情况的分析，笔者认为天然气加气站建设用地存在以下几个法律问题：

（一）部分天然气加气站建设用地不符合法律规定

依据法律、法规和国家标准，我国天然气加气站建设用地应为国有土地且土地用途为建设用地中的商业服务业设施用地。而许多天然气企业在建设天然气加气站的过程中虽然通过出让方式获得土地使用权，但土地性质往往不是商业服务业设施用地。

究其原因，建设天然气加气站需要经过CNG产业主管部门的严格审批，且建站土地必须符合土地规划部门的规划，这就造成了符合条件的土地成为稀缺资源。而在“气化”战略的推动下，迅速抢占市场成为经营者的必然选择，这就造成了许多企业不顾土地用途和政府规划购地建站。经营者往往以“先建站，后完善手续”的经营策略来扩大市场，这种方法本身即存在着法律风险。一旦土地用途无法变更，或者这片土地上的市政规划不是加气站，都为企业的经营埋下了隐患。

（二）以租赁方式取得土地的法律风险

1.租赁期限的风险

严格来说租赁期限的风险是一种合同风险，由于天然气加气站建设和运营的周期跨度比较长，因此造成合同的租赁期限也比较长。但根据我国《合同法》第214条的规定“租赁期限不得超过20年。超过20年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的期限自续订之日起不得超过20年。”所以这里就存在两种风险，一是运营期限超过20年导致超出部分无效；二是续订时土地使用权所有者存在不续订的风险。

2.租赁集体土地的风险

我国法律法规明确规定天然气加气站应建在国有商业用地上，且必须在国土部门办理土地证，在规划部门办理规划用地许可证和施工许可证。租用集体土地建设天然气加气站违反我国法律法规的强制性规定，根据《合同法》的规定“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”所以租赁集体土地建设天然气加气站的合同终将归于无效。《合同法》第58条规定合同无效的法律后果“因该合同取得的财产，应予以返还，不能返还或者没必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应各自承当相应的责任”。因此，依照法律法规租赁集体土地建设天然气加气站存在着建站不能的法律风险。

（三）合作建站存在的风险

1.土地使用权人只参与分红的法律风险

合作建站的一般情况是土地使用权人只参与天然气加气站的分红，而不涉及日常的经营管理，其更像是土地使用者以土地为资本的借款。实践中这种合作模式容易产生纠纷。由于土地使用权人往往按照天然气加气站的年售气量来分红，而影响天然气加气站售气量的因素众多，土地使用权人的分红波动比较大，尤其是在天然气加气站建设期，土地使用权人的收益可能并不十分理想。这种状态下存在土地使用权人可能违约的法律风险。

2.土地使用权出资的法律风险

根据我国《公司法》第27条规定“股东可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币评估并可以依法转让的非货币财产作价出资。对作为出资的非货币财产应当评估作价”。同时《公司注册资本登记管理暂行规定》第12条规定“以划拨土地使用权出资的，使用人应当向市、县人民政府土地管理部门申请办理土地使用权出让手续后方能作为出资；城市规划区内的集体所有的土地应当先依法征为国有土地后方能作为出资；农村和城市郊区的集体所有的土地(除法律规定属于国家)所有的以外)应当经县级人民政府登记注册，核发证明，确认所有权后方能作为出资。公司应当于成立后半年内依照法律、行政法规规定，办理变更土地登记手续，并报公司登记机关备案。”

根据上述法律规定，土地使用权出资的法律风险存在于三方面：一是划拨土地未办理出让手续或集体土地未征收为国有，即被作为天然气加气站建设用地使用；二是土地使用权作为出资未经评估；三是土地使用权作为出资后未办理土地登记变更手续。

四、对防范天然气加气站用地风险的建议

（一）从观念上摒弃“先建后批”的思想

建设天然气加气站要经过选址、立项、项目设计、报建、建设和验收，每一个环节所需要的审批都十分严格，所以“先建后批”这种侥幸心理往往会带来巨大的经营风险。避免经营风险，首先要从观念上树立严格按照法律法规办事的意识，加强对土地规划信息的搜集和分析才是先人一步的捷径。

（二）在土地使用权租赁合同中增加关于期限届满续订的约束性条款

以租赁方式取得土地使用权相对于出让方式取得所需成本较低，但由于合同法的限制，有效租期为20年，这就需要我们考虑在租赁合同届满时如何续订租赁期限，并将相关条款写进合同，以免造成纠纷。

（三）合作建站建议采用公司化治理模式

合作建设天然气加气站时，可以采用公司化的治理模式，吸收土地使用权人为股东。土地使用权人以土地入股，参与公司分红并承担公司经营风险。

特别要注意的是，要区分土地使用权的性质。划拨土地使用权出资的，需要经市、县政府土地管理部门办理土地出让手续；集体所有的土地应先征收为国有土地。其次，以土地使用权出资必须经评估机构评估，并记载于工商登记和公司章程；最后，需要及时将土地使用权变更至天然气加气站名下。

提问：建设LNG或者CNG加气站，必须使用商业用地吗？使用建设用地或者工业用地行不行？

答：必须使用市政设施用地，其他的都不行。

来源： 气体精英