从广东和福建模式的比较看天然气省网改革的趋势

天然气供应涉及上游气源开采，中游长输管线、省级管网及城镇管网及配套的储库等。没有这些环节配套的制度改革，市场无力改变供需结构。目前，天然气价格改革进入关键阶段，但相配套的制度却相对滞后，尤其是省级管网规划管理和业务终端准入等基础制度，各省份有不同的管理模式。国家分别在2011年和2014年出台了《城镇燃气管理条例》和《天然气基础设施建设和运营管理办法》等制度，实施中，中下游市场发展模式还存在较大的差异，在南方地区以广东省与福建省为典型。广东实行“全省一张网”，福建是“全省两张网”。广东放开业务终端竞争，而福建继续保持特许经营制度。孰优孰劣，还是二者可以并行不悖？本文分析了广东省与福建省模式的差异，对比两种模式的利弊，分别指出广东模式的过渡性特征和福建模式改革的路径，最后给出结论和政策建议。

1.广东与福建天然气中下游发展模式差异

广东和福建相邻，同为南方的能源需求大省，也有相近的能源禀赋，缺煤、少油、少气。广东2006年大鹏LNG（液态天然气，下同）接收站投产，福建2008年莆田LNG接收站投产。粤闽两省在相近的时间率先引进国外液态天然气，但两个省份的天然气中下游发展模式不同。

1.1省级管网的布局和定位

按照《广东省天然气主干管网建设运营模式方案》，广东省实行“全省一张网”，由广东省统筹全省天然气主干管网的规划、建设和运营，由广东省天然气管网公司负责建设和运营，其他主体不得建设主干管网及直接连接下游用户的供气管道。《福建省“十二五”能源发展专项规划》指出，福建省将建设“全省两张网”，除了中海油的“两纵两横”省级管网外，中石油也将建设西三线入闽段管网。除了“全省一张网”和“全省两张网”之别外，这两省的天然气省级管网的差别还体现在：

(1)省级管网与上游气源方的关系。

广东省级管网与上游气源方相对独立。省级管网由广东省天然气管网公司负责建设和运营，气源主要来自中海油、中石油和中石化（以下简称“三桶油”）等企业。但二者之间也没有完全独立，广东管网公司由广东省粤电集团控股，“三桶油”参股，并且“三桶油”在管网公司的股比根据供气量决定。福建省则完全不同，中海油的省级管网气源全部来自中海油莆田LNG接收站，以及规划中的中海油漳州LNG接收站。而中石油敷设的西三线入闽段，则完全接受中石油的西三线气源和规划中的中石油福清LNG接收站。

(2)省级管网的定位和功能。

广东省管网公司主要功能是承担代输服务。上游气源方可以直接售气给终端用户，广东省管网公司提供代输服务并收取管输费。除此之外，广东省管网公司负责组织公用性质用户的气源并保证供应。福建省级管网则不提供代输服务，中海油和中石油的管网各自输送自己的气源，管网不针对第三方开放。

(3)省级管网规划和实施的主体不同。

广东省省级管网明确由广东省统一规划，由广东省天然气管网公司独家实施。而福建省“全省两张网”的规划和建设分别由中海油和中石油主导。前者作为中海油莆田LNG接收站的配套项目，后者作为中石油的西三线工程的一部分，均由企业各自上报政府审批。

1.2业务终端的准入和竞争

广东省对居民、学校等具有公用性质的天然气用户，由广东省管网公司“统一调配”供应，并实行政府定价；而其他用户，包括工业用气、汽车加气等用户，则放开市场准入，实行经营许可制。福建明显不同于广东，在国家施行了新的《城镇燃气管理条例》后，福建继续实行特许经营制，在特许经营范围内由燃气经营商独家建设、运营管道天然气，不区分用户性质。

2.物品属性分析和管理模式对比

公共物品和垄断等容易造成市场失灵，需要政府的管制，尤其是市场准入和价格管理等，需要区别对待。省级天然气管网具有自然垄断的属性，天然气业务终端需要区分私人物品和公共物品，物品属性不同，管理模式也不同。

2.1省级管网的自然垄断属性

省级管网敷设具有自然垄断的属性。具备相同供气能力，建设一张网的成本要低于两张网的成本。如果这种低成本能够传导到用户，也将有利于降低终端天然气的价格，提高整个社会福利。优势传达的幅度和范围，取决于政府对成本的核算和价格的管制。因此，保持管网的财务独立核算就显得关键。这就涉及到另外一个问题，管网与上游气源是否应该分离。

2.2省级管网独立和财务核算

管网保持与气源方的独立，有助于对管输费用进行独立核算，并对上游气源方和下游用户的公平开放提供制度保障。如果管网与上游气源方捆绑经营，即使有名义上的对第三方气源的开放，由于存在气源间的竞争，所谓的公平开放也将以给管网企业实现自身利益最大化为前提。

广东的省级管网模式遵循了管网自然垄断属性特征，并保持了财务独立核算，对代输功能的实现和价格的合理控制提供制度保证。相反，福建“全省两张网”，并各自与上游气源方捆绑经营的模式，既无法实现规模经济，又在管制上添加了财务核算的难度。二者比较，广东省级管网模式是一个更优的选择。

2.3业务终端的物品属性和管道经营许可

城乡居民、医院、学校等使用的天然气具有公用性质，属于准公共物品的范畴。除此之外的天然气用户，包括汽车加气、工业用户等，则是私人物品。私人物品应该依靠供需双方的博弈达到市场平衡，政府充当好政策制定者的角色，不应该直接干预市场。相反，准公共物品容易造成市场失灵，需要政府的适当介入，尤其是供应的保障和价格的管制。

广东省对天然气终端的管理基本遵循了物品本身的属性特征。对于公用性质用气，由省管网公司“保同量、保同质和保同价”，而对于汽车加气、工业供气等私人物品，则“实行市场运作”，放开市场准入，天然气终端实行经营许可制，允许管道天然气多主体供气。福建省依据供气模式分类管理，对管输供气实行特许经营制度，即使是汽车加气、工业供气等私人物品，只要是通过城镇管网供气，也仅能由拥有特许经营权的天然气经营商独家经营，行政的力量提高了管输供气的市场准入门槛。福建与广东的差距在于，其管理的方式没有遵循物品的本来属性，导致行政力量介入过多而市场力量发挥不足。

3.制度的过渡性特及改革

实际上，广东和福建对天然气中下游的管理都存在一些过渡性的制度安排，是市场制度衔接不到位和基础设施不完备造成的。

3.1制度过渡性特征分析

单个制度嵌于制度结构中，其功能和效率取决于制度结构的完善程度。各省份天然气制度的作用发挥以国家整体的能源管理体系为基础。各级制度衔接的不到位、不相容，导致市场主体行为扭曲，市场结构失衡。相类似的，地区性的天然气基础性设施规划和定位依托于国家整体基础设施的覆盖面和完善程度，尤其是面临能源禀赋和消费逆向分布的格局，能源的输送渠道显得极为重要。在国家制度分阶段制定和基础设施逐步完善的大环境下，各个省份的制度只能是区域性的而不是总体上的最优安排。

3.2广东模式的过渡性特点和改革

（1）广东模式的过渡性特点

一是广东管网公司直接对大型用户直接供气，难以保证管网的非歧视性代输功能。与此相比，上游气源方对终端大型用户的直接供气是一个更优的选择。广东管网公司的特殊性在于，上游主要气源方不但供气，而且全部入股了广东省管网公司。

二是由省级管网履行对公用性质用户普遍供气义务。在国内居民燃气价格偏低的情况下，如何保证燃气经营商对公用性质用用户履行普遍供气义务，减少对用户的“挑肥拣瘦”的行为？广东由省管网公司“保同量、保同质和保同价”，其特殊性也在于上游气源方既是供气主体，也是管网建设主体，可以将对履行普遍供气义务的成本摊到管输费或者气价上去。

（2）广东模式的改革

首先，在广东省气源供应主体增加并有供应保障的前提下，取消管网公司的直接供气功能，只留下管输功能，保证业务的独立性和公平性。其次，在居民气价基本反映成本的基础上，由终端燃气经营商承担普遍供气义务，取消管网公司的政策性负担。

3.3福建模式改革的路径

福建省级管网和业务终端模式改革的方向已经明确，主要考虑改革的步骤和时机的选择。这涉及改革的难度和释放出外部利润的比较。从目前情况来看，先放开业务终端的竞争，尔后是省级管网的统筹管理，是一个更可取的选择。一是燃气特许经营权的政策改革在福建省权限范围内，并且国家层面已经明确了对管道燃气实行经营许可制度，有更高层次的政策作为支持。二是福建省气源单一，没有国家天然气基础设施尤其是国家长输管线管理敷设到位的大环境，省级管网的改革没有周旋余地。

（1）逐步放开终端市场准入

燃气经营商继续保留特许经营权，独家建设城镇燃气管网，并拥有排他性的对公用性质用户供气的权限，但要放开工业供气、汽车加气等管道燃气经营的市场准入，并且大型终端用户可以直接由气源方供气，城镇管网提供代输服务。燃气特许经营权和管网的投入由管输费回收，并考虑适当延长特许经营时间。

（2）省级管网实行统筹管理

首先是明确省级管网具有代输功能，允许更多气源进入福建，降低气源方对市场的支配力量。其次是对于省级管网的统筹调配，现有的两张管网可以互相串联，共同发挥调峰、保供等功能。相配套的，省级管网与上游气源方进行财务分离，实现独立财务核算。

4.结论和建议

广东和福建之间的根本差别在于省级管网规划定位和业务终端分类管理的不同。广东根据天然气管网自然垄断属性采取政府统一规划和监管，全省建设一张省级管网，提供燃气代输服务并独立核算。而福建省级管网由企业主导建设，全省建设两张省级管网，各自输送自有气源，不对外开放，重复建设。广东根据燃气终端（除居民等公用性质用户）的私人物品属性，实行经营许可制度，放开市场准入，增加有效竞争。福建依据供气方式对管道燃气实行特许经营制度，实质上造成了特许经营范围内燃气供应的垄断，成为阻碍上下游气价传导的制度壁垒。广东和福建模式都存在一些过渡性的制度安排，这源于国家层面的制度不完善和基础设施不完备。在改革过程中，国家和地方需要加强：

（1）区域制度和国家制度的衔接。改革趋势是要排除市场准入障碍，彻底拆除市场准入的“弹簧门”和“玻璃门”，增加市场主体，这是放开终端业务价格管制的基础条件。重点是要排除各省份天然气管理的制度依赖并提高与国家制度的相容性。

（2）省级基础设施与国家基础设施的互联互通和共享。打通天然气管输的渠道障碍，增加管网覆盖面，实现基础设施共享，减少重复建设，这是实现国家天然气市场全国一盘棋的前提条件。

来源：天然气与法律