气改碰到“硬骨头”

从全国“两会”传达出来的信息看，我国的油气体制改革总体方案呼之欲出。对于天然气产业来讲，促进管网设施独立，并向第三方公平开放将是改革的最大亮点。

其实，我国天然气管网运行体制改革破冰已有三年之久。2014年2月，国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，首次从国家层面提出了管网设施公开准入，同月国家发改委印发的《天然气基础设施建设与运营管理办法》，则可以视为我国在天然气基础设施公平开放方面进行立法的第一步。两份文件的出台，表明了政府推动管网设施公平开放的态度与决心。而2016年下半年以来，国家发改委、国家能源局从深化管网公平开放入手，在管网信息公开、管输定价、成本监审、储气调峰价格机制等方面发布了一系列通知或办法，则标志着我国的天然气管网体制改革正式步入了快车道。

虽然油气体制改革的总体方案尚未最终落地，但管网设施的公平开放已是既定目标，并在逐步深入推进过程中。前面三年的初步改革，有成绩，但暴露出来的问题与“硬骨头”也不少。未来，在鼓励管网投资建设，实现管网互联互通；鼓励更多的市场主体进入天然气产业链上游，提升管道准入需求；尽快完成管网基础设施独立运行的全行业推广；完善相关法律制度建设，明确监管机构职责等方面，改革工作还需进一步深化、细化。

他山之石：由鼓励到强制

就天然气而言，管网运输的经济性要优于其他运输方式，然而，管网设施具有资本投入规模性、路由建设不可重复性、运输方式弱替代性、市场准入必备性等特点，是一个具有自然垄断性质的领域。因此，与天然气产业链上游勘探、生产、供应以及下游的贸易、零售以逐步放开、形成多元化竞争格局的市场化改革思路不同，中游管网设施的市场化改革主要是引入“第三方准入制度”，即强制管网运营商公平无歧视地向管网投资方、运营方之外的“第三方”提供管道运输服务。

通过向第三方开放管网设施，可以在天然气全产业链引入更充分的市场竞争，从而打破垄断、提高供应效率、降低服务价格，所以天然气管网公平开放是有利于促进市场发展的大趋势，欧美等市场发展较为成熟的国家基本都推行了管网公平开放政策。

从欧美国家的改革经验来看，管网开放的基础包括：输气管道呈多气源、多路径、跨区域、互联互通的网络布局，具备充足的输送能力；储气调峰设施建设完备，保障性强；天然气资源供应量充足，能够满足市场需求。因此这些国家基本上都是在管网建设由快速发展期进入平稳建设期后，才开始推进管网设施的公平开放改革。

管网公开开放的另一个必备条件是天然气产业链上、下游主体的多元化。只有在上游勘探开发和下游销售领域均有足够多的参与主体时，才能形成充分竞争格局，管网第三方准入也才有了客观需求。比如在美国的天然气工业中，自由竞争氛围很浓，上游领域有超过6300家天然气生产商从事勘探、开发和生产活动，下游领域的天然气分销商也超过了1200家。在这种你争我夺的状态下，由政府出面，在中游领域引导实行管网公开开放，并严格监管管输价格，才具备了提高效率的现实意义。

而且，欧美等国政府对管网公平开放的支持力度，在市场发展的不同阶段具有明显的差异性。在天然气产业发展初期，增加供给就是保护消费者的利益，政策重点被放在了鼓励管网设施建设、增加天然气供应量方面，并不强制要求管网运营商履行第三方准入。而当市场趋于成熟，天然气供应充足时，政策重点才开始转向促进竞争、提高效率、降低价格，政府一般会强制管网开放，同时加强对费率的监管，准入政策由鼓励性协商向强制性监管过渡。与此同时，管输公司体制改革也会与第三方准入改革同步推进，通过所有制拆分、重组和强制性运销分离，将管输运营服务独立出来，破除关联交易，保障了充分竞争格局的可持续性。

总体看来，天然气管网第三方准入改革并非一蹴而就的事，欧美各国大都经历了十多年甚至更长时间、由鼓励到强制执行的循序渐进的推进过程。这种循序渐进不仅体现在时间跨度上，同时也伴随着建章立制、监管体系和配套细则等多方面的不断完善。

改革初探：问题比成效多

2014年以来，经过三年时间的改革初探，我国天然气管网的第三方准入改革取得了一些成绩，相关企业的运营管理方式正在悄然发生变化。

2016年10月，我国三大石油公司和以山西省管网公司为代表的部分省网公司分别在各自的门户网站上公布了旗下管网设施的基本信息，并就准入条件、技术要求、服务价格和申请程序给予了详细说明，信息公开广度和深度都是前所未有的。虽然信息公开与真正的管网公平无歧视准入之间还存在很大的距离，但信息公开制度的推行比所公开的信息更具有价值和意义。

中石油和中石化在天然气管网运营管理体制改革上也有了进展，分别在管道建设投融资方面和资产运营管理方面对社会资本敞开了大门，混合所有制改革及产权多元化尝试正在深化。中石油《天然气销售管理体制改革方案》的推出，在“运销一体化”拆分上迈出了坚实一步，通过整合管道资产和销售业务，分别成立了中国石油[股评]管道有限责任公司和天然气销售分公司，在我国首先实现了管道业务的独立运行。

不过，从总体上看，目前我国天然气管网第三方准入程度并不高，管网设施公平开放机制没有能够在全行业推广，成功案例乏善可陈。造成准入困局的原因，有来自上游经营主体垄断准入的要求，有来自中游管网设施互联互通不足、输送能力有限的短板限制，有来自下游市场“长协”消纳困难的客观现实，也有配套法律法规不健全、缺少可操作性实施细则和准入条件标准等制度方面的原因。

具体来看，我国现阶段在天然气管网公平开放的基础和必备条件上与欧美发达国家存在较大的差距。其一，上游领域基本被“三桶半油”掌控，进口管道气资源则由中石油一家经营，上游经营主体较少，骨干管网的第三方准入需求不足。其二，我国天然气管道运营管理主要由投资主体自行负责，各油气公司运营的干线管道基本都是独立操作运行，相互之间未能实现充分有效的互联互通，不利于天然气资源的跨市场、区域输送，影响了天然气的多元供应。其三，我国天然气管网还处于快速发展期，管道网络化程度较低，干线管道总里程只相当于美国的1/9、欧盟的1/4。储气调峰设施建设也严重滞后，储气库工作气量占全年天然气消费量不足4%，远未达到美国和欧盟20%左右的应急保障规模。其四，现有管网的管输能力一般都是按照购销协议规模匹配核准建设的，这导致管网剩余能力有限，骨干管网和液化天然气（LNG）接收站在冬季还需要承担保供调峰任务，个别管网系统在用气高峰月运行能力不足，没有了向第三方提供管输服务的空间。这些因素都在客观上制约着我国天然气管网大规模向第三方公开准入。

此外，在“运销一体化”的体制之下，管网第三方准入也存在热情不足问题。我国天然气干线管网和沿海LNG接收站设施主要由三大石油公司投资建设，省级管网主要由各省投资公司独资或与三大石油公司合资建设，多数还都处于“统购统销”的经营管理模式下。在当前天然气市场供应阶段性过剩的“买方市场”下，下游市场竞争加剧，为了保证自身的利益，多数管网运营商对于公平开放政策的热情度并不高。

这点在LNG接收站的开放准入上表现得最为明显。我国沿海LNG接收站属于四大能源进口通道的“海气登陆”环节，因为更靠近用气市场，加之国际LNG现货资源价格走低，沿海LNG接收站越来越受到燃气企业的青睐，第三方准入需求比较高。2014年，中石油陆续向上海申能、新奥和广汇能源等民营企业开放了江苏LNG接收站剩余能力租赁，但此后并没有在全行业广泛推广，三大石油公司对于接收站开放默契地持保留态度。究其原因，首先是在天然气市场供大于求的环境下，天然气“长协”价格与现货价格出现了倒挂局面，面对国际LNG贸易“照付不议”合同的巨大压力和国内增长趋缓的用气市场，三大石油公司“保长协”成为重中之重，如果向第三方大量开放接收站设施，势必会影响其“长协”气量的消纳，从而导致国际合同违约的风险。其次，我国LNG接收站都承担着保供应、急调峰的双重任务，在冬季用气高峰月，接收站剩余能力不足；用气平峰月，市场消纳能力有限，向第三方开放接收站设施，一方面会对三大石油公司国产气和进口管道气资源的销售带来冲击，另一方面也会挤占罐容，降低应急保供的灵活性。因此，三大石油公司采取一定措施规避天然气管道的公平开放，也属于趋利避害的正常商业行为。 这种“运销一体化”体制带来的自身利益保护行为，成为了影响LNG接收站大规模开放的主要因素。

上述这些产业内的具体原因，再加上目前法律法规层级不高、制度体系不完善、技术管理细则缺失等政府管理方面的漏洞，共同导致我国天然气管网第三方准入改革推进得比较缓慢。待油气体制改革总体方案落地后，各相关方还有一场“硬仗”需要打。

（作者分别系中国石油规划总院高级工程师、副院长）

来源：《能源评论》杂志