天然气政策及市场详细解读

一、国际市场天然气行业发展态势

1．天然气消费仍将保持较快速增长

随着环保压力增加和技术进步，全球能源消费的低碳化趋势日益明显，天然气将成为全球能源由高碳向低碳转变的重要桥梁，发展速度将明显高于煤炭和石油。

距英国石油公司《2035世界能源展望》预测，2012-2035年全球能源消费年均增速为1.5%，天然气年均需求量增长速度约为1.9%。至2035年，一次能源消费结构中，天然气将与煤炭、石油趋同，均为26%～27%。从气源供应种类来看，页岩气所占比重将持续增加，2035年页岩气的供应量将满足天然气需求增长量的46%，占世界天然气产量的21%，其中北美有望占到全球页岩气产量的71%。

2．全球天然气市场进入供应宽松时代

受美国页岩气革命、东非天然气发现、地缘政治等因素影响，全球天然气市场格局将发生改变。从供应区域看，中东、俄罗斯、中亚、澳大利亚、西非仍然是主要天然气出口区域，北美、东非将成为新的资源出口区域。从消费区域看，北美将由天然气进口区域逐渐向天然气出口区域转变，欧洲天然气消费区域稳定，增幅有限，中东地区天然气消费增长迅速，亚太地区将在未来20年超过美国成为全球第一大天然气消费中心。

从贸易流向来看，全球将出现中东、俄罗斯、澳大利亚、中亚、北美和非洲天然气向欧洲和亚太地区出口的“六对二”供需格局。从贸易形式来看，管道气和LNG继续向后者倾斜，短期合同和现货贸易所占比重将不断增加。

根据对全球在建及规划LNG产能的调研，预计2017年之后全球LNG市场将逐渐宽松，甚至可能出现供大于求的局面。国内外研究机构普遍预测，在我国“十三五”期间，国际原油价格将保持在90美元/桶以下，与国际油价挂钩的亚太地区LNG采购价格也将一路走低，亚太地区对进口LNG的议价能力得以提高，亚太地区将建立统一的天然气交易中心并逐渐影响到全球市场，原有的参考国际油价来确定天然气进口价格的局面将有所改观。

3．天然气在发电和交通运输领域将保持快速增长

随着非经合组织国家工业化的持续推进、全球经济电气化程度提高和环保要求的不断提升，工业和发电的天然气消费将持续快速增长，特别是在发电的燃料结构中，天然气的比重将进一步提升，发电将成为世界天然气消费增长的主要驱动力，未来世界天然气30%～40%将用于发电。随着各国气候协定的签订，交通运输的尾气排放将成为重点控制的方向。天然气因其清洁高效可获得性，成为燃油最可靠的替代品，车用天然气近两年发展迅速。随着各国政府ECA（排放控制区）的划定，天然气应用领域将由汽车向轮船扩展。

二、我国天然气行业发展环境和趋势

1．我国天然气消费仍处于快速增长阶段，但不确定性因素增加

“十三五”期间，国家层面的能源结构优化和环境污染治理将成为天然气消费最主要的推动力，提高天然气消费规模和比重的呼声已久。天然气是优质高效的清洁能源，二氧化碳和氮氧化物的排放仅为煤炭的一半和五分之一左右，二氧化硫的排放几乎为零。

全球范围来看，天然气资源量要远大于石油，发展天然气具有足够的资源保障。巴黎气候大会之后低碳发展已成为全球共识，中国正处于经济发展方式转型和能源消费结构转型的关键时期，未来高效、清洁的天然气发展潜力巨大。

2014年，中国人均天然气消费量为135立方米，天然气占一次能源消费总量的比重约为6.0%;全球平均水平分别为467立方米/人和23.7%。对照发达国家天然气市场发展规律，当前中国天然气市场尚处于早期阶段，未来仍有较大的发展潜力。按照目前世界人均天然气消费水平估算，中国14亿人口至少能创造超过6500亿立方米的市场空间。

2013年以来，国家陆续出台了《大气污染防治行动计划》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》等一系列纲领性文件。2014年11月，中美双方在北京发布了应对气候变化的联合声明，首次正式提出2030年中国碳排放达到峰值并努力早日达峰。按照国务院《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，到2020年天然气在一次能源消费中的比重将提高到10%以上。

但同时应该认识到，随着国家经济发展进入新常态，影响天然气消费的不确定性因素也在增加，主要体现在两个方面。

第一，宏观经济增长对天然气消费的驱动力减弱，很多用气行业面临着效益下滑、产能过剩等问题，不仅投资更换燃气设备存在困难，而且对用气成本的波动更加敏感，导致用户煤改气、油改气的意愿大幅减弱。

第二，天然气价格上涨和国际油价的下跌均会对天然气消费起到抑制作用。随着国际油价的一路下跌，天然气相对成品油的优势正在逐渐减弱，同时由于与煤炭的价差不断扩大，天然气在电力、化肥等行业已完全丧失竞争力。

2014年，国内天然气市场已经出现区域性、阶段性的供大于求的局面，而现在国内市场基本都属于供大于求局面，尤其在非采暖期间；

综合考虑各种因素，国内外咨询机构普遍预测“十三五”末我国天然气消费增速将下降，2020年天然气消费将在3000亿～3600亿立方米，低于国家发改委和国家能源局的预期值。

2．天然气供应能力激增，非常规天然气实现产量目标的难度较大

国家发改委《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》中提出，到2020年我国天然气供应能力达到4000亿立方米，力争达到4200亿立方米。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》进一步提出，到2020年国产常规气达到1850亿立方米，页岩气产量力争超过300亿立方米，煤层气产量力争达到300亿立方米，并积极稳妥地实施煤制气示范工程。

整体来说，“十三五”期间我国将形成国产常规气、非常规气、煤制气、进口LNG、进口管道气等多元化的供气来源和“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局，预计实现总规模在3750亿～4300亿立方米。其中常规天然气供应将保持平稳增长，按照“十三五”期间常规天然气产量年均增加60亿～80亿立方米计算，2020年全国常规天然气产量为1650亿～1750亿立方米。

非常规天然气供应目标实现难度较大，主要原因是页岩气开发面临巨大的前期投资及困难的地质地理条件限制，以及水资源和环境污染的约束；煤层气开发面临着矿权重叠制约、单井规模小、投资回收期长等因素制约。页岩气和煤层气预计实现规模400亿～600亿立方米。煤制气项目已获得国家路条的有50多个，规划产能2500亿立方米/年左右，由于建设过程中环境约束和水资源约束越来越严厉，预计实现规模300亿～500亿立方米/年。

进口天然气资源规模增幅最大，中亚、中俄东线和中缅这三个陆上进口通道预计供应规模可达到800亿立方米以上，海外LNG资源供应规模可达到600亿～700亿立方米。

3．基础设施建设持续推进，全国性互联互通管网格局基本形成

国家对油气管网设施领域投资限制的放宽和审批权限的下放，将极大调动各路资本进入天然气基础设施建设的热情，干线管道的覆盖范围将进一步扩大，区域天然气管网系统和配气管网系统将进一步完善，地下储气库等调峰储备体系将进一步完备，不同经济主体管网设施将逐步实现互联互通。根据国家“十三五”规划前期研究，到2020年，全国长输管网总规模达15万千米左右，输气能力达4800亿立方米/年左右；储气设施有效调峰能力为620亿立方米左右，其中地下储气库调峰440亿立方米、LNG调峰180亿立方米；LNG接收站投产18座，接收能力达7440万吨/年左右；城市配气系统应急能力的天数达到7天左右。

4．天然气点供模式潜力巨大

点供模式的发展将增强我国天然气市场流动性、竞争性，终端消费和供给都将对价格更加敏感。尽管当前点供模式的份额还非常小，但其发展潜力不容小觑。

天然气“点对点”供应（下称点供）模式，是在一个或多个邻近终端用户间，优选地址投建一个气化站，然后再铺局域管网，实现小型局域的供气与用气。近年来，我国液化天然气（LNG）进口量规模扩张，分布式天然气终端利用快速发展，非常有利于点供模式的扩张。LNG能效高，易于运输和储存，可以通过罐车运输到管道难于到达的地方，增强了天然气使用的机动性和灵活性，尤其是2016年，进口量达到2615.4万吨，比上年增长32.97%。

与此同时，我国大中型城市天然气分布式终端利用快速发展。自2011年起，我国各级政府积极出台鼓励天然气分布式能源发展的支持政策，雾霾天气也强力推动了许多重点城市纷纷加快“煤改气”进程。在多重因素作用下，我国天然气分布式能源项目装机容量快速增长。

点供模式的发展对我国天然气市场存在重要影响。

首先，影响国内天然气市场结构。由于点供模式下，单个项目的投资规模小、LNG气源广泛且比较容易复制，其市场准入门槛相对较低。在国内天然气市场不断放开的大背景下，点供模式将吸引大量潜在企业进入该领域。天然气终端消费市场的企业多样化和数量增加，不仅会带动下游市场，也会带动天然气产业链中上游的流动性增强，竞争程度提高。

其次，天然气终端的消费和供给都会变得对价格更加敏感。在点供模式下，一方面，天然气终端消费对供气商的选择转换成本大幅降低，用户选择供气商更加灵活，但也更容易出现更换供气商的可能性；另一方面，点供模式较低的投资额和LNG的较强流动性也放松了供气企业对需求者的依赖。天然气终端市场较高的供需价格弹性在增强市场流动性的同时，也会使得天然气供需双方的市场契约关系更加不稳定，容易产生交易上的争端，天然气整体市场的不确定因素增加。

5．天然气价格上涨动力趋弱，市场供需向买方市场转变

首先介绍一下我国天然气价改的市场化进程。

中国天然气价格市场化改革于2005年启幕，当时国家发改委决定将天然气出厂价统一改为实行政府指导价。

2011年，部分地区试行价格联动，两广试行“市场净回值法”（通常是指将天然气的销售价格与由市场竞争形成的可替代能源商品价格挂钩，在此基础上倒扣商品物流成本如天然气管道运输费后回推确定天然气销售各环节的价格），这一模式在2013年推广到全国非居民用气领域，居民用气则开始逐步推行阶梯气价。

2015年国家发改委又两次推出价改措施，非居民存量气和增量气真正完成并轨，将最高门站价格管理放宽为基准门站价格管理。按照中共中央国务院发布的《关于推进价格机制改革的若干意见》，到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开。国家发改委明确表示，“十三五”时期要逐步放开天然气气源和销售价格。其最终目标是在“十三五”期间实现政府只监管自然垄断的管网输配气价格，气源和销售价格两头放开。按上述思路，有关部门初步制定了管道运输价格管理办法，正在进一步征求意见，其实天然气市场化是大趋势，未来天然气价格将经过市场的供求关系来决定其价格的波动：

首先，受国际油价大跌影响，进口LNG、管道气的引进成本将降低，而国产常规气价格基本到位；

其次，天然气供需转为买方市场，下游用户的选择增多，议价能力提升，且受经济增长整体下行影响明显，终端用户特别是部分工业用户的天然气价格承受力降低，“十三五”期间各大石油公司的资源供应是硬供应，而市场需求是软需求，在这种情况下，为了尽可能把天然气销售出去，扩大市场份额，各大公司在市场重叠区域阶段性地调低销售价格将可能成为重要举措。

最后，全社会CPI增长有限，政府从稳定增长、扩大天然气消费量等角度出发，也无继续推动价格上升的意愿。

6．天然气用气结构更加均衡，高效化成为发展方向

2013年新版《天然气利用政策》的出台，进一步指明了未来国内天然气利用的发展方向。在城市燃气领域，我国新型城镇化持续推进，年均气化人口在3000万人左右，全国城镇气化率2020年将达到60%以上，天然气将成为城市居民的主要燃料。

在交通运输领域，天然气将成为大多数中小城市出租车的主要燃料，大中城市的公交车将逐步向天然气等清洁燃料车升级，LNG车将向城际客车和重型卡车发展，船舶和火车的LNG应用将开始起步，天然气将成为在公共交通运输业具有竞争力的燃料。

在工业领域，天然气工业燃料置换的进程将全面加快，特别是环渤海地区在大气污染防治中的燃煤锅炉替代，钢铁、石化、陶瓷等传统工业的产业结构升级，以及中西部地区承接产业结构转移等因素，将刺激天然气在工业中的应用。

在天然气发电领域，京津冀鲁、长三角、珠三角等大气污染重点防控区，将有序发展天然气调峰电站，优先发展天然气分布式能源。

在天然气化工领域，天然气制氢因其具备较高的价格承受力而有可能得到发展，新疆、川渝等气源地的天然气化工还会保持缓慢发展，但所占比例将逐步降低。预计到2020年，城市燃气和工业燃料应用将占到用气总量的60%以上（见下图）。

天然气利用结构的优化还存在一定的不确定因素，主要体现在两个方面。

第一，发电用气量取决于国家能源价格体系能否理顺，主要是天然气发电的清洁属性价值能否得到体现。

第二，随着国际油价的一路下跌，天然气在交通运输领域的代油需求受到抑制，特别是天然气价格上涨到位后相对于成品油的价格优势逐渐降低甚至丧失。

7．天然气供应安全保障的要求进一步提升

保持稳定供应是天然气业务健康快速发展的基本保障。由于各地用气结构的不均衡，区域性、季节性的天然气供不应求还会继续存在，特别是由于大气污染防治计划的执行，工业窑炉煤改气的大量实施，冬季用气规模大幅攀升，尤其是京津冀鲁地区供暖用气，季节调峰压力将比目前更为突出。

目前国内储气设施建设相对滞后，已建成的地下储气库主要满足几个重点城市的调峰需求，大部分城市在煤改气后的调峰能力建设亟待加强。“十三五”期间，多数用户实现双气源供气，谁能拥有足够的季节调峰能力，谁能保障天然气供应的安全平稳，谁就可以在市场开发中占得比较优势。

三、我国天然气行业改革与发展方向

十八届三中全会以来，国家持续推进油气领域的市场化改革力度，陆续出台了《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》、《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》、《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》等一系列政策文件，结合能源领域“四个革命一个合作”的精神，“十三五”期间国内天然气行业的改革发展方向日益明确。

1．现代化市场体系的构建是行业改革的最终目的

“十三五”期间，国家将在法律法规建设、行业管理体制、市场规则、市场监管等方面继续完善，构建以三大石油公司为主体、不同所有制和不同规模的众多天然气产供销企业并存的“统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力”的现代市场体系，基本的原则还是明确的，就是“管住中间，放开两头”，政府从过去的制定门站价格走向制定中间管输配送价格，这是天然气行业改革的终极目标。

为实现这一目标，在法律法规体系建设方面，将建立健全以“石油天然气法”为核心、以天然气专项法为支撑的完整法律框架。

在管理体制方面，将加强能源主管部门对行业总体规划、市场准入、法律法规等的统一管理。

在市场规则方面，主要是强化上游环节的准入方式、准入主体、准入规则以及退出和流转机制管理，推动天然气基础设施的财务和产权独立，促进下游环节的有效竞争，推进天然气的市场化定价。

在市场监管方面，主要是加强中游管道等环节的公平公开准入、接入条款、服务价格和服务质量的监管力度。

2．市场主体多元化是改革的发展方向

多元化是现代市场体系的典型特征。

目前，天然气终端销售领域的多元化已经实现，放开业务终端的竞争，并且国家层面已经明确了对管道燃气实行经营许可制度，有更高层次的政策作为支持，中央企业、地方国企、民营企业已经实现在终端销售领域的三足鼎立。

天然气基础设施建设的多元化正在推进。三大类公司通过混合所有制改革和多元化投融资模式初步实现了主干管网和基础设施的产权多元化，进口LNG接收站审批权限的下放将有力促进民营等社会资本进入接收站建设领域，区域管网的本地化建设成为主流，储气设施投资建设和运营的各种所有制经济参与得到国家的大力鼓励。

资源供应领域的多元化是改革的发展方向。

目前民营及社会资本主要进入了煤制气、煤层气的资源开发领域，但尚未形成规模，页岩气独立招标已经开展两轮并将继续完善和实行，常规天然气区块的招投标制度将逐步推出；天然气进口企业的资质要求将逐渐放开，广汇、新奥已经实现海外资源进口，未来的天然气进口企业会越来越多，大用户将可能直接从海外购买天然气资源。

3．天然气管网设施独立是改革的关键环节

管网独立将形成。

天然气主要依靠管道运输，其管网由多个层级组成，主、支管线相互联通，泛在分布于各区域及各省市之间，管网从业务上既与上游紧密联系，又相对独立。当前我国天然气上游勘探开发和中游输配环节，高度集中在中石油、中石化和中海油三大国有石油公司手中。

其中，中石油的天然气产量和管道里程分别占到全国的75.5%和86.5%。在保证国际长约和自己销售利益的情况下，“三桶油”天然不具备开放基础设施的积极性。

此外，当前管网管理体制复杂，有很大一部分用气成本都花在了管输费用上。

天然气管网独立是厘清天然气价格机制和落实第三方准入制度的前提，是促进社会资本多元投资和推进油气行业国企改革的关键环节和破解诸多矛盾和问题的突破口。

天然气目前的价格改革重在完善机制，首先是中游实现管网独立。因为管网不独立，天然气市场化永远做不到。至于是成立一家还是多家独立管网公司，目前还未有定论。

油气管网建设运营体制改革是油气行业深化改革的重点领域和关键环节。未来天然气管网设施的监管重点主要体现在三个方面：

一是输送与销售业务分离，管网公司将不再经营销售业务；

二是管网等基础设施实行严格的第三方公开准入，其管输、储存、液化等能力在满足自身需要后按照公平、公开的原则无差别向第三方提供服务；

三是服务价格将受到严格的监管，以长输管道为例，管网公司所收取的管输费与本企业直接成本无关，只取决于社会平均管输成本，可能与管道管径直接挂钩，管径越大单位管输费越低，城市燃气企业配气价格也将不断降低。

因此，管道规划中最优管径的选择将更为重要，管网公司为了提高效益，必须在项目规划、可行性研究、建设、运营各个环节均把提高管输效率、降低运营成本放在首位，才能在未来的市场竞争中立于不败之地。

4．大用户自主选择供应商将成为发展方向

在资源供应主体多元化和管网独立的基础上，国家将逐步放开下游用户自主选择供气商的权利，天然气价格改革进入关键阶段，开放次序首先是城市燃气企业、天然气发电厂和冷热电联供能源站、大型工业企业、LNG/CNG燃料供应商等大规模工业用户，其次是城市燃气领域一定消费规模的非居民用户。

天然气购销模式将向多元化的方向发展。对具有一定规模的天然气终端用户，可以自主选择供气商，甚至自主选择购买国外资源，选择权和议价权增大。对于上游供气商来说，资源获取成本将成为其在市场竞争中立足的决定性因素。对于城市燃气经营商来说，现行的城市燃气专营权制度将受到严重冲击。

5．市场化定价是改革的焦点所在

“十三五”期间，天然气价格的市场化改革将继续推进，市场在天然气价格形成中的作用将进一步增强。

按照国家“监管中间，放开两头”的价格管理思路，包括各省门站价在内的各种气源价格的管制将逐步取消，产业链两端的价格将完全由市场供需决定。在此背景下，政府在天然气价格中的干预力度将越来越弱，供求关系将成为影响天然气价格的决定性因素。

四、结语

国家能源局副局长李凡荣在近日举行的“G20天然气日”活动上表示，为保护大气环境、有效防治雾霾，中国政府已制定行动计划，将大力提高天然气消费规模和比重。

预计到2030年，天然气在我国一次能源消费中的比重将达到15%左右。业内专家也表示，天然气不是过渡性能源而是主力清洁能源。“十三五”期间是我国油气行业深化改革的关键时期，天然气产业的市场化趋势不可逆转。

处于产业链不同环节的天然气经营企业，只有顺应时代发展潮流，积极融入市场化改革浪潮，真正树立并贯彻执行以市场为导向的企业发展战略，才能在天然气产业的快速发展中确立自己的市场地位，实现企业的快速发展和可持续发展。  

来源：天然气与法律