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发改委国际能源研究所白俊：关于推进油气体制改革的几点思考
目前市场对此反响并不特别强烈，主要有两个方面的原因。一是《意见》主要体现了综合性和原则性要求，具体实施和操作有待其他配套政策文件加以规范，也就是说有些具体影响尚不完全明朗；二是油气改革早已在持续进行中，同时关于改革的酝酿时间较长，讨论已经不少，《意见》进一步确认了以往的一些做法和认识，因此没有太多特别意外之处。
《意见》提出的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务等，综合考虑了解决油气行业存在的主要问题和矛盾的需要，也兼顾国内外经济社会及能源发展趋势对油气行业的影响和要求，既坚持问题导向，也注重目标引导，既要求稳妥推进，也力求取得实效。《意见》内容呈现出整体推进与重点突破相结合、安全与效率相统一、发展与环保并重以及市场与政府并举等特点。
在上游改革方面，《意见》明确了勘查区块的竞争性出让制度和更加严格的区块退出机制。过去油气探矿权实行申请在先的出让方式，而符合准入要求并获得资质的市场主体稀少，加上监管乏力，导致勘查投入不足和效率偏低，加上地质条件相对较差，使得增储上产困难，改革呼声很高。近几年在竞争性出让制度方面已经进行了不少有益尝试，如2011年首次尝试页岩气勘查区块邀标，2012年页岩气勘查区块首次向社会公开招标，2015年常规油气勘查区块首次向社会公开招标，最近印发的《矿业权出让制度改革方案》也明确指出要全面推进竞争性出让制度。但由于当前潜在油气有利区块几乎被登记完毕，加之探矿权持有成本偏低，退出机制不完善且落实不力，造成新市场主体缺乏参与油气勘查的实质性机会，这需要通过实施更加严格的区块退出机制，将更多未能充分利用的勘查区块向社会开放。
在中游管网改革方面，《意见》提出分步推进国有大型油气企业的干线管道独立，实现管输和销售分开，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网等均向第三方市场主体公平开放。现有的管道运输与油气销售不分以及全产业链一体化经营模式导致管输成本不明，监管落空，向第三方开放困难，互联互通困难。通过推进干线管道独立和实现管输和销售分开，将为厘清干线管输成本和制定合理管输价格创造条件，这是本轮改革的一个亮点，但独立之后可考虑构建一个竞争性的全国管网架构，省级管网宜因地制宜考虑是否有存在的必要，接受自然垄断，避免行政性授权垄断，要尽可能压缩中间输送层级，降低输送成本，也需要确保实现管输和销售分离。独立运行、信息透明、监管有效的管输中间环节是实现向第三方公平开放的基础，只有在这样的条件下才能形成成本费用和运行条件的合理预期，促成油气供需双方高效衔接。
在进出口体制改革方面，《意见》提出建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度，完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策。长期以来油气贸易渠道不多，灵活性不足，效率偏低，难以对市场变化及时作出反应和调整。从2012年中国化工获得原油进口配额开始，对原油使用的控制逐步放松，获得进口原油使用权和原油非国营贸易进口权的地方炼油企业从2015年开始逐步增多，目前非国营原油进口配额已占我国原油进口量的四分之一左右。随着进口主体的增多，进出口管理体制也要与时俱进，配额管理需要逐步过渡到规范的资质管理。成品油出口过去多以加工贸易中的来料加工形式，国内获得的利益不多，2016年部分地方炼油企业也短暂获得成品油出口配额。要结合国际形势和国内需要完善贸易方式，优化成品油进出口结构，既要实现公平准入，又要避免在国际市场上互相恶意压价或抬价，也要避免石油大进大出。
下游改革方面，《意见》提出制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等方面技术标准，完善油气加工环节准入和淘汰机制。加大天然气下游市场开发培育力度，促进天然气配售环节公平竞争。随着进出口限制逐步放松和资质管理制度逐步完善，政府要加强产品质量、生产安全、能耗、排放、税费缴纳等方面的统一公平监管，通过这些方面的标准和规范来约束企业行为，不直接干涉企业生产经营计划和产品定价，加强反垄断和不正当竞争监管。在天然气领域，过去中央政府下调天然气价格很难及时足额惠及终端用户，“最后一公里”受阻是重要原因。应通过改革推动终端环节天然气输送和配售业务分离、稳步放开竞争性业务、妥善处理交叉补贴和管道特许经营权问题、加强自然垄断环节监管、实现基础设施公平准入，打通上下游价格传导机制。
另外，《意见》针对深化国有油气企业改革提出完善法人治理结构、推进专业化重组整合、实现“瘦身健体”、剥离办社会职能和解决历史遗留问题的举措，针对价格形成机制改革提出发挥市场决定价格的作用、推进非居民用气价格市场化、加快交易平台建设、科学制定管输价格等办法，针对油气储备安全保障提出加大政府投资力度、鼓励社会资本参与储备设施投资运营、建立多层次储备体系、建立调峰政策和机制等手段。
《意见》的落实不会一蹴而就，对一些困难和问题的认识将会随着时间的推移逐步深化，解决困难和问题的过程也许会比预期复杂，需要拿出更大的决心，付出更大的努力，但只要牢牢把握住党的十八届三中全会确立的让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这个基本遵循，不忘初心砥砺前行，不断推进油气改革，统筹安排实施路径，不断凝结改革共识，油气市场将迎来更加美好的发展，在我国落实能源革命战略、向清洁低碳安全高效现代能源体系转型过程中将发挥更加重要的作用。
来源：能源研究俱乐部 电力决策与舆情参考
作者：白俊
编辑：李丹丹
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