LNG点供能否打破管道燃气“一家独大”？政策“开窗”，“落地”存疑

用市场化手段推进天然气利用，符合当前天然气行业改革大势，也是我国实现“十三五”甚至更长时期内天然气发展目标、尽快将天然气培育成中国主体能源之一的最现实举措。

在此背景下，国家发改委等十三部委近日联合印发《加快推进天然气利用的意见》，明确提出“用户可自主选择资源方和供气路径”。这意味着，近几年打破管道燃气一统天下格局的“LNG点供”模式已正式得到中央层面政策肯定。

但意见同时要求，用户自主选择资源方和供气路径的应符合当地一系列专项规划，同时相关企业要取得燃气经营许可证后方可供气，此举被指将激化市场化的点供与特权经营的管道燃气矛盾，因而“不可操作”。

东莞市政府随后发布的《东莞市燃气管理办法》（即将于8月1日起实施）似乎正在印证这一“不可操作”性。该办法明确规定，“燃气管网已覆盖的区域，禁止新建小区气化站、瓶组站等临时供气装置供气；原已建设仍在使用的气化站、瓶组站等临时供气装置应当逐步接入市政燃气管网供气。”换言之，在今后的天然气市场开发中，管道燃气是东莞市认可的唯一最终供气方式。

纵观全国，东莞只是其中一隅，但管中窥豹，城镇燃气领域推进的市场化要真正落到实处并非易事。

落地不易

多位燃气业内人士一致认为，虽然《加快推进天然气利用的意见》相当于是为点供的合法、合理性打开了一扇“窗”。但在实际操作过程中，“既要自主选择气源和供气路径，又要符合当地城乡发展规划、天然气和燃气发展等专项规划，这本身就是自相矛盾的。点供项目不符合燃气规划时政府如何统筹协调？企业一家自用的许可证与特许经营许可证有何区别？意见虽有积极作用，但实际上可能会给点供造成障碍，导致点供无法推进。”陕西燃气设计院院长郭宗华对记者说。

记者就此咨询国家能源局有关人士，但未获明确答复。截至发稿，记者了解到的官方解读中，也并未就此给出明确统一解释。   

燃气从业人员林须忠也认为，《意见》给了地方政府自由裁量权的同时，也等于给了诸如东莞这样的地方政府出于保护管道燃气特许经营的需要而关上点供这扇“门”的权力。而这显然与中央的文件精神相违背。更有业内人士指出，“政府任何限制用户选择权的规定都是侵犯消费者权益的。东莞的做法有过度干预市场之嫌疑。”

更为值得关注的是，“多年来，无论中央还是各地地方政府对城镇管道燃气的建设和运营多持一边倒的支持和鼓励态度。东莞案例只是开了一个头，不排除其他地方会以安全为由效仿。”林须忠说。

前景可期

记者了解到，事实上，在沿海一些地方，LNG点供发展甚至先于管道天然气，曾为培育城镇燃气市场立过“汗马功劳”。近两年受煤改气、村村通政策推动，点供再次得到快速发展。

“LNG点供的优势在于，可以对散煤进行相对集中的清洁替代，气化站等基础设施投建比建设燃气管网更灵活和便宜，且气价较低、气源有保障，北京等地试点反映较好。” 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任洪涛对记者说。

也正因此，在不少地方，已有部分工商业用户开始放弃管道天然气，转而使用点供气。洪涛认为，点供相当于天然气市场的鲶鱼，将促进天然气下游可竞争领域的市场化改革，有利于给城镇燃气挤泡沫，尤其压缩储运环节的成本黑箱效应，有利于在终端环节让部分用户率先形成“气气竞争”的有利局面，从而形成更为真实的价格。

在洪涛看来，LNG点供是特定条件下替代散煤清洁且经济的选择。“从现在开始，借助‘十三五’期间两到三年‘清洁采暖+散煤治理红顶政策’最佳窗口期与‘油气体制改革尤其是市场化改革’关键落实期，也正是LNG点供的增量市场集中期。之后增量市场增速放缓，政府管制相对完善，城镇燃气主要市场格局就相对固化了。”

如在北方地区推进“煤改气”与清洁采暖的当下，势必要有点供参与。“散户清洁采暖的点供完全是燃煤替代的增量市场，尤其对于城乡结合部和有条件的农村等低密度地区，LNG点供比管道气替代散煤更具经济性。这部分增量也将集中出现在近两三年内，因尚需与电采暖竞争，地方政府的态度将是重要影响因素。”洪涛说。此外，在南方一些天然气管道难以到达的沿海地区，推进燃煤锅炉的清洁替代也是不错的选择。

博弈不止

在天然气行业专家、阳光时代律师事务所合伙人陈新松看来，《加快推进天然气利用的意见》是一个指导性文件，并非法律，因此不具备强制性。而《东莞市燃气管理办法》是一个地方规范性文件，虽其位阶较低，在东莞市范围内仍具有法律强制力，可以被法院审判所直接引用。“只有将中央的文件精神转化落实在更高位阶的法律、行政法规中，才能对地方政府出台的文件具备约束力。”

据记者了解，《东莞市燃气管理办法》与其上位法——2010年9月起实施的修订版《广东省燃气管理条例》保持一致。该条例第九条规定，“在管道燃气已覆盖的区域内不得新建小区气化站、瓶组站。”

“法律总是滞后于政策和现实的。《广东省燃气管理条例》肯定已有一些不合时宜的内容，如上述第九条规定。即便如此，《东莞市燃气管道办法》在制定时也必须遵循与上位法保持一致的原则。”陈新松说。在东莞市城镇燃气主管部门——东莞城市综合管理局就记者的采访给出的回复中也与此观点一致。

从中不难看出，LNG点供虽然促使城镇燃气形成了一定的竞争格局，而此次获得中央层面认可，也只是与燃气特许经营制度博弈的开始，要想真正获得地方政府执行层面认可道阻且长。

一位城市燃气行业资深专家就此指出，特许经营范围内不允许出现其他管道燃气经营者是管道燃气的自然垄断属性使然，至于是否允许其它形式的经营企业，要看当时政府与特许经营者是如何约定的。“为实现规模经营，政府当初可能为特许经营者提供了排他性准入管理政策，如何解决应妥善协商，除非政府规定存在违法而无效，不要随意违约，言而无信可能带来更严重的政府信用危机。”他对记者说。

但即便如此，陈新松认为， LNG点供也不是没有希望。“如果继续发展到一定规模，也有可能在法律上取得合法地位，可以参考滴滴专车的路径。”他说。

值得注意的是，虽然LNG点供商业模式值得期待，但因目前缺乏标准规范，无疑会增加装置运行的安全风险，而这也是其被诟病的重要原因。有鉴于此，受访专家指出，在点供项目实施过程中，加强统一规范化管理，以促进LNG点供产业健康有序发展，亦是当务之急。“鼓励市场化推进天然气清洁采暖，应对LNG点供‘放管结合’，除简政放权，明确并放宽准入规则外，还应尽快制定相关标准规范，尽可能形成全国统一的规则。”洪涛说。 

来源：中国能源报

作者：仝晓波