如何认识油气领域的“政府与市场”关系

在体制转型国家，“政府与市场关系”是经济体制改革首先要面对和回答的问题，对于石油天然气体制改革也是如此。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）对这一问题的回答是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。尽管有关各方希望尽快出台“石油天然气体制改革总体方案”，但从“政府与市场关系”角度对石油天然气体制形成与演进逻辑进行深入分析，是制定“总体方案”和确定我国石油天然气体制改革方向不能忽略的环节。   

一、两类典型的油气体制

经济学关于“政府与市场关系”的理论研究成果丰富且脉络清晰。“市场失败理论”指出“市场”不能没有“政府”，“政府失败理论”强调政府不能替代市场，“自然垄断理论”则指出，政府对市场进行监管的经济理由是自然垄断的存在。这些理论观点对转型国家的体制演进与改革曾经都发挥过重要影响。

然而，纵观主要国家的石油天然气体制，很多国家的油气体制的形成与变化不完全受上述理论观点影响，而主要由石油天然气资源特殊性决定。其特殊性主要表现在：一是石油天然气是经济运行、社会发展和居民生活不可缺少的基础能源；二是油气资源全球分布不均导致不同国家在全球油气市场作为出口者和进口者的角色差异。由此导致油气进口大国和出口大国油气体制迥然不同的演进路径。

日本、美国和欧洲的很多油气进口国的石油天然气产业都经历了从政府严格管制到放松或取消管制的转变。比如，油气基本依靠进口的日本国内石油市场长期受政府严格控制，到1996年才逐步放开，2002年最终彻底取消了行政手段对石油市场的经济管制。从历史经验看，“严格管制”往往是对“石油安全”问题反应过度的结果；而后“放松甚至取消管制”则是因为认识到：

降低油气进口安全担忧的恰当方式不是加强政府对资源的控制，而是市场竞争带来的效率提升；

政府出于石油安全目的出发的干预应局限于直接与石油安全相关的事务。比如，法律规定企业的石油储备义务的强制规定，虽然对企业经营效率有一定影响，但并未直接妨碍市场机制的作用。这一类石油天然气体制可以称为“市场主导”模式。

相比之下，二战后独立的民族国家中的重要油气生产国的油气体制则经历了逐渐从跨国石油公司收回本国油气资源开发权，交给国家石油公司垄断经营的转变过程。这一类油气体制可以称为“政府主导”模式。对这些国家来说，石油收入是政府收入的最重要来源。比如中东石油生产国，石油生产及出口收入占政府收入比重高达80-90%。因此，实现石油收入最大化，同时实现一系列政策目标的实现，包括财富分配，经济发展，就业等。为此，政府往往通过其控股的国家石油公司垄断油气产业（特别是上游开采）生产经营权和对外合作权，市场机制在油气领域作用非常有限。

由于具体情况不同，各国油气体制中的“政府作用”和“市场作用”的程度与上述典型模式存在着差异，但两类石油天然气体制演变所揭示的逻辑是清晰的：石油进口大国倾向于选择“效率优先，兼顾安全”的市场主导模式，石油出口大国则倾向于选择“收入优先，兼顾发展”的政府主导模式。   

二、“政府主导”与我国的能源国情

所谓决定油气体制选择的“基本国情”，就是决定油气体制形成和发展的“长期”基本因素。我国能源资源的基本特点是“富煤贫油少气”。这一特点直接影响到我国以煤为主的能源生产和消费结构的形成，但不是决定能源资源配置方式选择的长期基本因素，因而不构成决定我国油气体制选择的“基本国情”。世界主要国家的油气体制的演进史表明，决定各国选择不同油气体制的“基本国情”，也就是选择油气体制的首要的，同时也是基本的决定因素，是该国在全球油气市场作为供应者或需求者的角色差异。

我国是世界仅次于美国的第二大石油消费和净进口国，且石油天然气消费都处于较快增长阶段。根据BP世界能源统计的数据计算，近10年间（2003-2013），我国石油消费年均增长6.1%。到2013年，我国石油消费量为5.07亿吨，进口依存度高达59%；同期天然气消费增速更高达16.9%。自2007年我国成为天然气净进口国以来，短短六年间，进口依存度已经从1.8%快速攀升到27.6%。因此，面对我国油气消费和进口将在较长时期继续保持较快增长这一“基本国情”，我国油气体制政策目标应以减轻油气进口依赖，保障能源安全为核心。

主要油气进口大国体制演进历史告诉我们，降低“油气进口安全”担忧的最好方式是让市场机制在油气市场发挥“决定性作用”：通过市场有效竞争提高石油勘探、生产、销售、消费和进口各个环节的效率，激励创新，减少浪费，从而最终减少对进口的依赖。

我国同时也是世界重要的石油生产国。2013年，我国石油产量为2.1亿吨，居世界第四位。采用“政府主导”模式的众多油气出口国大多是“经济小国，油气产业大国”。油气资源开发利用创造的（净）收入是政府总收入的最重要来源，一般要占40-50%，中东国家的油气收入占政府总收入比重甚至高达80-90%。因此，这些国家通常倾向于通过政府（或政府控制的国家石油公司）控制国家油气出口收入的绝大部分，以贯彻政府的国内政策目标。比如用于发展非油气产业，避免油气资源产业一家独大发展的“资源诅咒”后果，促进油气收入的公平分配减轻两级分化，等等。

而我国情况完全不同，虽然每年石油产量2.1亿吨是很大数量，但相对于我国经济的庞大规模相比完全不是一个量级。2013年，我国油气采掘与加工行业利税总额累计1万亿出头，仅占当年政府财政总收入12.9万亿的7.8%。

如果把地方政府的4万亿土地出让金收入考虑在内，油气产业对政府总收入的贡献将进一步下降到5.9%。也就是说，对很多石油天然气出口大国而言，油气资源开发及其利用产业是本国经济发展的“发动机”，甚至本身就构成经济的主要部分。对中国这类石油进口依存度高的经济大国来说，油气应更多地回归为其能源本质特点——给国民经济提供原料和燃料的商品，因而适合采用不同的体制与政策。   

三、对我国石油天然气体制改革的建议

自我国石油天然气行业1998年重组和改革以来，有关石油天然气行业“垄断与竞争”，油气资源配置应该“政府主导”，还是“市场主导”的争论从未停止。并且，这种争论逐渐演变为自说自话的“争”而不“论”。为避免当前我国石油天然气体制改革的讨论陷于这种情况，笔者认为，争论各方需要首先解决两个认识问题，其次才是改革方向问题。

认识方面的两个问题，一是“回归常识，承认常识”。什么常识？就是无论主张中国油气体制是“市场主导”还是“政府主导”，都应承认，市场竞争是提升效率的有效机制，而政府主导资源配置则是要牺牲效率的。你可以主张中国应该采取“政府主导”的油气体制，但如果对这一体制是为何种政策目标而存在的，这一体制运行能否实现我国能源政策的核心目标，以及这一体制运行所牺牲的“效率”是否值得等这些问题不做回答，那么我们很难说这种主张是严肃和科学的。

二是要认识到现有体制的难点。也就是说，如果选择“政府主导”的体制，国家石油公司就要按照这一体制的要求承担相应的“政策目标”。比如，委内瑞拉、沙特等国在国内采用低成品油价格政策，沙特法律规定国家石油公司必须以低于国际市场的一定幅度的价格在国内销售原油。如果选择“市场主导”的体制，那就要严格界定政府与市场的作用范围，让市场机制真正发挥作用。

国内极为推崇的挪威模式，政府对挪威国家石油公司经营干预极少，但政府也很早就取消了该公司在油气生产经营方面的垄断特权。目前我国油气体制存在这种难点：

一方面国家法规和政策保护国家石油公司在油气领域的垄断地位；

另一方面，国家石油公司作为“市场主体”在国内市场活动。“市场决定”油气资源配置的体制或许更符合我国实际。

因此，必须在油气体制改革中全面落实十八届三中全会关于“让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的论断，加快推进改革。

一方面，必须破除我国石油天然气领域的行政性垄断，实现“政府归位，市场松绑”，真正让市场在油气资源配置中起决定性作用；

另一方面，政府除了应进一步完善油气领域的环境质量监管职能，改进监管绩效外，还应该加强在与能源安全直接相关的事务中的作用，比如石油储备、石油进口多元化等。