甘肃省白银市地下综合管廊PPP项目：资源枯竭转型城市探索市政工程新模式

2015年4月，经过财政部和住建部组织的竞争性评审和答辩，白银市在全国34个申报城市中成功进入全国首批地下综合管廊试点城市行列， 也是西北地区唯一获此“殊荣”的城市。从2015年到2017年的三年间，白银市每年可获得中央财政3亿元的专项资金补助。

入围试点城市后，白银市主政者铺就了一张地下管廊的白银蓝图：投资22.38亿元，用三年时间在白银城区7条道路建设26.5公里地下综合管廊和两座中央控制中心。项目建成后，地下综合管廊将辐射中心城区及银西新区面积40平方公里，受益人口35万人， 占城区总人口的90%。 “地下综合管廊建设是创新城市基础设施建设的重要举措，也是利国利民、造福子孙后代的好项目、大项目。” 白银市委副书记、市长张旭晨说。

2015年10月，白银市政府与山东华达建设工程有限公司（下称“山东华达”）、中国一冶集团有限公司正式签订了白银市地下综合管廊试点项目PPP项目合同书及备忘录，成立白银市城市综合管廊管理有限公司（下称“管廊公司”），开创了全国管廊试点城市中唯一以混合所有制形式投资、建设、运营、管理项目的先河。

其中，白银市政府以地下空间作价出资5556万元，占项目公司10%股权，社会资本方以现金出资5亿元，占项目公司90%股权。项目采取建设—运营—移交（BOT）的运作方式，特许经营期30年（含建设期）。根据市场平均水平测算，社会资本方投入资本金的收益率不超过8%。

截止到10月底，项目已完成管廊规划建设7条路中4条管廊的建设。《中国经济周刊》记者日前来到白银市综合管廊北环路项目施工现场，蓝天白云下，地下管廊雏形“身姿”尽显伟岸。进入施工现场，工人们头戴安全帽，身穿工装，切割木料，搬运钢筋，浇筑水泥，操作塔吊……每一个管廊建设者都有条不紊地在工作岗位上紧张忙碌着。

记者沿着入口的阶梯一直向下走，地下堪称管线的世界，电力、热力、通信、供水、燃气等多条管线规整地排列在管廊内，整个地下空间干净整洁，一目了然 。此外，在地下管廊中还设有专门的检修口、投料口和监测系统，未来能够有效解决市政管线维修之难。

作为西北地区唯一进入全国首批地下综合管廊试点的城市，白银这个甘肃小城在综合管廊的技术层面创造了“五最”。白银市住建局副局长王东燕告诉《中国经济周刊》：设计理念最优，首次将高压电力线及燃气管线统筹纳入管廊；入管廊线种类最全，纳入给水、雨水、污水、再生水、热力、燃气、电力、通信8类管线；管廊附属设施设计最新，附属消防系统、通风系统、排水系统、标识系统、电气系统、监控与报警系统六大系统；管廊断面结构尺寸最大，银山路断面达到68平方米；入廊热力管径最大，银山路热力主管径达到1.2米。

“全国的地下管廊试点城市我基本都去了，白银绝对是一流的。”管廊公司董事长、山东华达董事长郭凤泉说。 

以往中国城市建设中新建、改扩建道路工程反复开挖、长期施工的现象，令广大群众着实烦恼，白银也不例外。记者在走访中了解到，当得知这一次的开挖，是要在城市地下建造一个隧道空间，从此城市将彻底告别开挖的现象时，许多市民对此项工程表示期待。白银市民李先生说：“长痛不如短痛，如果这是最后一次挖路，我们都会理解支持，老百姓期待工程早日建成。”

支撑起白银市民巨大期望的，是省市两级政府举全力建设白银地下管廊的决心。据白银市政府人士介绍，甘肃省委、省政府高度重视，书记、省长亲自指导，多次过问。甘肃省财政厅主要负责人和白银市党政领导多次带队赴财政部汇报衔接，甘肃省住建厅也多次向住建部汇报有关工作。

在市级层面，白银市成立了地下综合管廊工作领导小组，制定了管廊设施建设工作方案和管理运营办法，由各相关部门主要领导直接负责本部门的项目推进工作，形成了有效的工作联动机制、监督机制，同时与雨污水管、生活给水管、燃气管、电力电缆、通信电缆等相关管线单位签订初步的意向入廊协议，确保项目高标准建设和运营。

事实上，作为典型的资源枯竭转型城市，白银市、县区两级财政都属于“吃饭财政”。

甘肃省统计局披露数据显示，2015年白银市一般公共预算收入为25.49亿元，一般公共预算支出达到30.73亿元。在地方财政压力巨大的背景下，白银地下管廊项目的PPP模式更具特殊意义。在白银市官方看来，市政府以地下空间作价出资5556万元，按照政府授权的主体与选定的投资人1：9的股权比例合资组建项目公司，可以规避政府财政风险。

对社会资本而言，地下综合管廊的“经济账”无疑是他们关注的核心命题。白银市政府在测算本项目的收益后做了具体“安排”：预计项目建成后，项目公司在获得合理回报和支付融资本息情况下，每年资金需求量为8290万元，为确保项目运营后产生的收益能够还本付息，保证社会资本的投资收益，项目公司可以获得初期入廊费和以后年度管廊租赁使用费，管廊租赁经营收益为2800万元/年；基础设施配套费补助1500万元/年；政府预算资金补助4000万元/年。“以上费用合计现金流8300万元/年，基本能够保障项目公司的合理收益。”

白银管廊诚信大道施工现场

在白银地下管廊项目中，由民企控股的“民企＋国企”联合体中标，这在全国各地同类项目中并不多见。白银市财政局副局长张太明对《中国经济周刊》表示，民营企业有管理效率高和决策流程快的特点，依托国企雄厚实力、先进技术和高信誉度，对缩减项目建设周期、降低项目运作成本和资产负债率都作用明显。

张太明称，联合体涵盖了地下综合管廊投融资、规划设计、地下空间施工、管廊信息化等核心业务领域，充分发挥了其资源调动与项目承接能力突出的优势，确保了方案的可实施性。

身兼项目公司和民营资本的法人代表，管廊公司董事长、山东华达董事长郭凤泉今年在全国考察了多个地下管廊PPP项目，他最大的感受是政府单方面压缩造价是普遍现象，而动辄几个亿的压缩，却不是所有人都承受得起。“对央企控股的PPP项目公司来说，就当赔钱买个信誉，而我们民营企业，真的承受不了。”

在郭凤泉看来，融资难是民营企业参与PPP项目的另一个重大挑战。例如，农业发展银行甘肃省分行对项目公司融资需求的反馈是：借款主体不符合农业发展银行政策要求，管廊项目借款主体必须白银市城投公司才能运作，对于民营企业控股的项目公司，农业发展银行政策上有资格准入限制。

“政策性银行融资落实不到位，是造成白银管廊试点项目融资推进缓慢的主要原因。” 甘肃省财政厅PPP管理中心主任武晓岗说，“建议国家在PPP项目融资贷款方面放宽准入门槛，加快审批流程，给综合管廊试点项目解决融资难题。”

记者观察到，与国有大型银行对民营企业参与PPP项目的融资“高门槛”相比，城市商业银行就显得颇为“灵活”。旨在“服务地方、服务市民”的甘肃本地银行——兰州银行，通过投资银行部对白银管廊项目公司资本金方面提供金融支持1亿元，兰州银行白银分行对作为社会资本方的山东华达发放贷款4亿元，满足PPP项目融资需求。

兰州银行投资银行部总经理祁文新对《中国经济周刊》表示，“发放贷款和投行资金的介入使兰州银行成为PPP项目施工方的债权人，贷款和投行资金联动也可以降低银行贷款带来的风险，投行资金的参与也为兰州银行更好参与PPP项目运作提供了良好的契机。”

“有时感觉政府还是拿我当施工方，没有完全当股东和投资人。” 郭凤泉谈到在项目中的几个遭遇后无奈地表示。这似乎也是当下中国民营企业参与PPP项目的一个缩影。“不如意肯定有，但我一如既往，从来没放弃过。” 郭凤泉特意补充说。

来源：《中国经济周刊》