如何维护天然气管输服务竞争？--从个案看美国监管机构的思考

一、各方简介

当事人甲：Energy Transfer Equity, L.P.（以下简称：ETE）

ETE是在纽约证交所上市的一个有限合伙制企业，拥有约71,000英里的天然气、天然气液、成品油和原油管线。ETE持有Florida Gas Transmission管道系统 (以下简称：FGT) 50%权益，后者是往佛罗里达州半岛地区输送天然气的两条州际管线之一（图1中的绿色线）。

   图1   佛罗里达天然气运输管线图

当事人乙：The Williams Companies, Inc.（以下简称Williams）

Williams是在纽约证交所上市的一家能源基础设施公司，在多个天然气产区拥有天然气输送、收集、处理和加工等业务和资产。Williams持Gulfstream Natural Gas System L.L.C. （以下简称Gulfstream） 50%权益, 后者是往佛罗里达州半岛地区输送天然气的另一条州际管线（图1中的蓝色线）。Williams也独家拥有州际管道系统Transcontinental Gas Pipe Line Company, LLC（以下简称Transco）。Transco从德克萨斯州、路易斯安那州、墨西哥湾近海，穿过大西洋沿岸各州抵达纽约都市圈（图2）。

图2   Williams管线图

当事人丙：Sabal Trail Transmission, LLC （以下简称Sabal Trail）

Sabal Trail是Spectra EnergyPartners和NextEra Energy, Inc.组建的合资公司，新建了一条向佛罗里达州半岛地区供气的州际管线，全长515英里，计划是2017年6月底开始供气（图1中的红色虚线）。Sabal Trail唯一进气源就是Transco的Transco 85交汇点，接收来自Transco三条管道系统的天然气。按照双方的管线容量租赁协议，Transco将分期扩建部分管线能力（每期都有明确具体的管线增容量），以满足Sabal Trail向佛罗里达州半岛地区供气的需要。

二、佛罗里达州天然气市场简况

佛罗里达州天然气管输能力的最大用户是发电厂。由于该州几乎没有天然气生产和存储设施，这些用户依靠州际管道提供有效率、可信赖和成本合理的天然气输送服务。

三、缘起

2015年9月28日，ETE和Williams签署合并协议，合并后将成为北美地区第三大能源基础设施公司。

四、 联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）的思考

（一）  基本结论

联邦贸易委员会认为，合并如果成功，将严重削弱向佛罗里达州半岛地区输送天然气的州际管道之间的竞争。

（二）理由

联邦贸易委员会认为佛罗里达州天然气管输用户，尤其是电厂，需要稳定可靠的天然气供应，因此需要固定输送容量，即便固定输送容量成本上涨，他们也不可能以大量的可中断输送容量或限制性输送容量来代替，即用户缺少选择性。 

并购将导致市场集中度将显著增加。佛罗里达州半岛地区的很多天然气交付点同时和FGT 及Gulfstream的管线相连（或能够相连）。对这些交付点的用户来说，并购将形成管道独家垄断。少数交付点只连接到FGT，Gulfstream或者Sabal Trail（从2017年6月底起），对这些交付点的用户来说，并购将导致管输的竞争选择性从三家变为两家。

并购极有可能显著减少佛罗里达州半岛地区交付点固定输送服务的竞争。并购将消除FGT 与Gulfstream之间的竞争，而这种竞争一直以来使佛罗里达用户能够获得较低的输送费率和更好的服务。如果没有该并购，FGT和Gulfstream可能会继续允许佛罗里达用户就费率和非价格条款进行讨价还价。

此外，并购可能改变Williams对其Transco管道系统通过未来扩建来服务SabalTrail需要的态度。在增加相对较小的输送能力时，FGT能够比Gulfstream更加节约成本（前者在陆地上，分支管线较多；后者主要在海上，分支管线少）。而且，FGT管道系统与Sabal Trail系统的重复交叉要比Gulfstream和Sabal Trail系统重复交叉多得多。

如果Sabal Trail输送能力不能按计划逐步扩大，那么不能从Sabal Trail获得新输送能力的用户可能会转向FGT，而不是Gulfstream。因此，和Williams没有积极性拒绝Sabal Trail从Transco获取更多接入气源能力不同，ETE将有动力妨碍Sabal Trail的扩张，以便让FGT系统能够捕获那些增量需求。

新进入佛罗里达半岛地区天然气输送服务市场不易，也需要时日，也不足以抵消此并购导致的反竞争后果。进入障碍包括建设一条新州际管道所需的高昂投资，新管道在设计、审批和建设方面也需要大量时间。此外，建设一条新管线还需要用户根据新增的天然气需求明确承诺使用该输送能力，而这种需求在可预见的将来不可能积累那么多。

于是，联邦贸易委员会在同意令（Consent Order）中开出了下面这样的合并条件：

（三）合并条件

ETE必须在合并完成后的180天内向联邦贸易委员会认可的买家转让Williams持有的Gulfstream权益（允许合并后拆分是因为该权益属于高价值、低风险资产，能吸引大量买家的兴趣）。在Gulfstream剥离全部完成之前，ETE必须基本维持Gulfstream现有地位和处境。欲购买Gulfstream的任何买家需要事先征得联邦贸易委员会同意，是因为联邦贸易委员会要评估潜在收购的影响，确保能维持在收购前已经存在的竞争性市场环境，潜在收购方不能自己就构成了市场竞争的障碍。

同时，由于二者合并后Williams下属Transco管道是新建的SabalTrail的气源接入来源，联邦贸易委员会要求Williams必须履行合并前的承诺，即按照Sabal Trail与Transco之前的容量租赁协议，按期扩建约定的管线容量，租赁给Sabal Trail使用。联邦贸易委员会要通过确保Sabal Trail在Transco扩建一事上的谈判能力，来保证Sabal Trail未来的竞争力。

为什么要做出这种限制性规定呢？联邦贸易委员会是这样解释的：

第一，Transco与Sabal Trail之前签署容量租赁协议的时候，拥有Transco的Williams是一家独立的、追求商业利益的伙伴。此前的容量租赁协议包含了Sabal Trail分阶段获得增量容量的内容，联邦贸易委员会要给予Sabal Trail更多的灵活性和可选择性。为了使容量租赁协议中对ETE规定的管道扩建承诺能够全部得到履行，联邦贸易委员会开出的条件有效期要在12年以后才会失效。

第二，联邦贸易委员会要求ETE并购完成后的一年内，ETE提出修改容量租赁协议，允许SabalTrail提出从目前容量租赁协议中最后一次扩容算起的八年的扩容需求。这些条件确保Sabal Trail在未来增容利用方面能够和一个独立的Williams继续拥有Transco的假设情景下获得同样的机会。

ETE在未来管线扩容方面必须遵照Transco作为独立主体对外商谈的条款。Sabal Trail每次提出增容需求，ETE必须告知对方扩容的估计成本，而且成本估计要采用和Transco在正常经营下相同的估计方法。然后ETE有义务按照Sabal Trail的要求进行扩容。不过，为了避免Sabal Trail提出的扩容项目成本畸高（在Williams独立运行的情况下也不会同意），ETE有权要求Sabal Trail支付扩容成本，这种情况下ETE不能就此扩容收取租赁费。

如果Sabal Trail没有足够能力使用Transco的扩容去服务于佛罗里达，或者在管道建设前没有获得用户的管输服务使用承诺，ETE则没有义务扩容Transco管道。此次并购不会改变Transco拥有者拒绝扩容而去服务于佛罗里达以外地区的积极性。如果不做出这个限定，联邦贸易委员会可能就给予了Sabal Trail在Transco独立运行条件下也无法获得的扩容要求权。

（后记：由于油气价格大跌、客户面临破产、股价暴跌、融资收紧、公司人事异动、税务、诉讼等多方面原因，两家公司最终取消合并计划，联邦贸易委员会提出的合并条件也就因此作罢，但其维护市场竞争的思考值得思考。）

来源：中外能源

编译：白俊